총장 선출 과정을 통해 대학 민주주의를 돌아보다
총장 선출 과정을 통해 대학 민주주의를 돌아보다
  • 김두리 기자
  • 승인 2014.08.31 05:43
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서울대는 법인화 이후 최초로 이뤄졌던 제26대 총장 선출 결과를 놓고 한바탕 홍역을 치렀다. 학내 구성원들이 이번 총장 선출 과정에 대학 민주주의가 제대로 반영되지 못했다며 일제히 비판의 목소리를 높였기 때문이다. 지난 7월 평의원회 주재로 교원, 직원, 학생 대표가 모여 열린 연석회의에서는 총장 선출 과정에 대한 제도적 개선이 필요하다는 의견을 모으기도 했다. 이에 지난달 25일(월) 이사회는 현직 이사로 이뤄진 ‘총장선출제도 평가 및 개선 소위원회(소위원회)’를 구성하고 총장 선출 절차를 재논의 하겠다고 밝혔다.
이는 총장 선출을 둘러싼 갈등이 이제 개선점을 모색하는 국면으로 접어들었음을 시사한다. 『대학신문』은 새로운 전환점에서 지난 총장 선출 과정을 돌아보고 앞으로를 고민하고자 한다.


총장 선출 ‘내홍’? 무엇이 문제였나
‘국립대학 선진화 방안’에 의해 서울대는 법인화와 직선제 폐지라는 중대한 변화를 동시에 겪었다. 제26대 총장 선출은 직선제로 시행되던 지난 총장 선거와 달리 총장추천위원회(총추위)와 이사회를 중심으로 이뤄졌다. 총장 선출은 법인화법과 ‘국립대학법인 서울대 정관’(정관)을 준수해 총추위가 총장 후보를 모집•압축하고 이사회가 3인의 총장후보자 중 1인을 선출하는 방식으로 진행됐다.
그럼에도 불구하고 이사회의 최종 선출 이후 학내에서는 이사회의 결정을 규탄하고 이에 대한 이사회의 해명을 요구하는 각계의 성명서가 줄줄이 이어졌다.(『인터넷 대학신문』 6월 24일자) 이는 총추위가 3인의 총장후보자를 이사회에 추천하는 단계에서 가장 높은 점수를 받은 후보와 이사회가 최종적으로 선출한 후보가 달랐던 데서 기인한다. 총추위는 전체 교직원의 약 10분의 1로 구성된 정책평가단의 평가를 40%, 총추위 자체 기준에 따른 평가를 60% 반영해 총점 상위 3인을 이사회에 상정한 바 있다.
이 때 정책평가단 평가결과와 총추위 자체 평가결과에서 동일한 후보가 최고점을 거뒀음에도 불구하고 이사회가 다른 후보를 선출한 데 대해 학내 구성원들의 의사를 무시한 비민주적 처사라는 비판이 곳곳에서 제기됐다. 총추위 위원으로 참여했던 서울대노조 정귀환 위원장은 “정책평가 결과와 총추위 자체평가 결과가 달랐다면 이사회의 결단에 대한 학내 구성원들의 비판이 이렇게 거세지는 않았을 것”이라며 “총추위의 경우 총장예비후보자 5인을 선정하는 과정에서의 평가결과가 이후 교직원 정책평가를 반영해 3인의 총장후보자로 압축하는 과정에서 바뀌었는데 이사회는 총추위에서 진행한 일체의 평가결과를 반영하지 않았다는 점이 유감스럽다”고 밝혔다.
반면 총추위 행정지원단장을 지냈던 이원우 교수(법학전문대학원)는 총추위의 역할은 어디까지나 총장후보 추천이라고 강조하는 한편 총추위 1차 평가에서 성낙인 현 총장이 최고점을 거둔 것을 언급하며 이사회의 결정이 총추위 의사를 완전히 배제한 것은 아니라고 말했다. 그는 “총추위가 5인의 후보자를 압축하기 위해 각 후보의 점수를 합산한 결과가 외부 언론에 유출돼 마치 총추위가 최종 후보자 3인의 순위를 매긴 것처럼 보도됐다”며 총추위는 후보자의 순위를 정하는 기구가 아니라고 설명했다. 그는 “총추위에서 진행한 후보자 압축 단계마다 평가결과가 이사회에 보고되는 상황에서 만약 평가결과가 매번 같았다면 이사회도 번복하기 어려웠을 것”이라며 “어떤 평가까지를 구성원의 의사로 볼 것인가에 대한 고민도 이뤄져야 한다”고 전했다.
30인의 총추위 위원에 이사회가 추천한 5인의 위원이 포함되는 점을 고려할 때 이사회가 총장 후보의 추천과 선출에 모두 관여해 과도한 영향력을 행사한다는 지적도 있었다. 평의원회 정근식 의장(사회학과)은 “이사회가 추천권과 선임권을 분리시키지 않고 이대로 총추위 위원 추천에 참여하게 된다면 총추위의 결정을 존중하는 것이 옳다”며 “만약 이사회가 이번과 같이 총추위의 의견을 반영하지 않을 것이라면 총추위 위원에 대한 추천권을 갖지 않아야 한다”고 말했다.


서울대, 구성원의 대학인가 국민의 대학인가
간선제와 법인화 정책을 비롯한 ‘국립대학 선진화 방안’은 지식기반사회에서 국립대학이 사회적 책무성을 가져야 한다는 문제의식에서 도입됐다. 고려대 고등교육정책연구소 부소장 변기용 교수(고려대 교육학과)는 이번 총장 선출 논란에 대해 “법인화 후 ‘서울대는 누구를 위한 대학이어야 하는가?’라는 화두에 대해 교수를 비롯한 내부자 중심의 전통적인 관점과 국민들과 공익성이 중심이 되는 관점이 충돌하면서 이 같은 내홍이 일어난 것으로 보인다”고 해석했다. 그는 “이사회가 총장의 최종 선임권을 가진 사례는 특수목적 법인으로 설립된 KAIST(카이스트)와 UNIST(유니스트)가 있지만 이 두 대학은 애초 외부자로 구성된 이사회 중심의 미국식 대학을 표방한 채 출범했기에 절차적 정당성에 대한 문제제기가 없었다”고 덧붙였다.
학내 구성원들은 이사회가 전통적으로 대학 운영을 주도해왔던 구성원들과의 의견 조율이 부족할 뿐더러 공익을 대표한다는 정당성 또한 갖지 못한다는 입장이다. “헌법상 대학은 자치를 하는 기구”라고 운을 뗀 정근식 의장은 총장 선출 내홍의 본질적인 원인으로 이사회가 교수의 권한을 침해하고 있다는 점을 지적했다. 그는 “법인화되는 과정에서 교수들이 이사회에 전권을 위임하겠다고 합의한 적 없다”라며 “총장 선출 과정에 이견이 없으려면 이사들이 국민의 대표이자 교직원의 대표라는 점이 분명해져야 한다”고 말했다. ‘서울대 민주화를 위한 전국교수협의회’(민교협) 최영찬 의장(농경제사회학부)은 이사회가 국민을 대변할 대표성을 충분히 갖는가에 대해 문제를 제기했다. 그는 “미국 주립대는 지역 주민들의 선거를 통해 이사회를 구성하지만 기업인, 변호사 등으로 구성된 서울대의 이사회가 평범한 국민들을 대표한다고 할 수 있는지 의문”이라고 말했다.
내부자형 대의기구를 거버넌스의 중심에 놓고 있는 대표적인 국가는 독일과 포르투갈로, 이들 대학은 제한적인 외부 인사의 참여만을 허용한 채 교수, 학생, 직원으로 구성된 대평의회 혹은 대학의회에서 총장을 선출한다. 이와 달리 외부자형 이사회 중심 거버넌스를 채택하는 국가는 미국과 싱가포르이다. 이들 대학에서는 외부자 중심으로 구성된 이사회가 총장을 최종적으로 선출한다. 다만 이사회의 구성은 대학마다 다른데 코넬대학이나 미시간 주립대학의 경우 주지사 및 시의회 의장, 학생, 동문, 직원, 지역인사 등 각계각층의 인사를 포괄한다는 점이 특징이다. 이와 관련해 변 교수는 “소수 연구자들을 중심으로 연구 및 교육에 집중하던 고전적인 유럽 대학은 최고 지성인 교수들의 모임(교수회, 평의회)을 중심으로 의사결정이 이뤄졌다”며 “반면 미국은 개신교 각 종파에서 대학이 유래했기에 대학 운영의 기본 주체를 외부자로 구성된 이사회에 두고 있다”고 설명했다. 그는 이어 “최근 정책적 신자유주의인 신공공관리주의 모델이 힘을 얻으면서 유럽을 비롯해 우리나라에서도 외부자형 이사회를 중심으로 한 미국식 거버넌스로 변화하는 흐름이 나타났다”고 말했다.


총장선출 과정 전반의 투명성 확보도 수반돼야
이사회가 총장 선출의 이유와 과정을 학내 구성원에게 공개하지 않은 점도 비판을 샀다. 총장후보자들에 대한 이사진의 면접과 최종 총장 후보 선출이 진행됐던 지난 5, 6차 이사회의 기록은 베일에 쌓여 있다. 그 예로 지난 총장 선출 과정에서 이사회가 최종 후보자를 선출하기 위해 진행한 자체 면접에서 어떤 질문과 답변이 오갔는지 학내 구성원들은 알 방법이 없다. 외부 일간지에는 면접 과정에서 “딸을 굳이 특급호텔에서 결혼시켜야 했나”, “서울대 총장 후보자에게 벤츠 승용차 너무 과하지 않나” 등의 질문이 제기됐다는 보도가 있었으나 학내 구성원들은 의사록을 통해 의결 결과만을 열람할 수 있었다.
학내 구성원들은 이사회가 의사 결정에 대한 정보를 공개해야 한다고 주장하고 있다. 이사회가 의결 권한을 가진 만큼 그 결과에 대한 논의 과정을 공개할 책임도 있다는 것이다. 교수협의회 이정재 회장(조경•시스템공학부)은 “현재는 무기명으로 투표가 진행되며 회의록조차 공개되지 않아 절차적으로 투표권자의 개인적인 이해관계가 개입할 소지가 존재한다”며 “이사회가 공익에 합당하게 투표권을 행사했음을 구성원들에게 납득시킬 수 있어야 한다”고 강조했다.
한편 구체적인 회의록을 공개하라는 요구에 대해 본부와 이사회는 원칙적으로 불가능하다는 입장이다. 기획과는 “이사회 회의록의 전체 공개는 이사들의 발언을 제한하고 건전한 이사회 운영을 불가능하게 만들기 때문에 회의록 공개는 불가능하다”고 설명하는 한편 “이사회의 논의 사항을 알고자 하는 여론을 고려해 제8차 이사회에서는 앞으로 대략적인 논의 과정은 의사록 보완을 통해 공개하기로 합의했다”고 밝혔다. 이사회는 지난달 평의원회가 소위원회 구성이 논의됐던 7차 이사회의 회의록을 요청한 데 대해 당시의 논의 내용을 정리한 결과를 전달하기도 했다.
이사회뿐 아니라 총장 선출 전반에서 충분한 정보 공개가 이뤄져야 한다는 의견도 있었다. 민교협 최영찬 의장은 “누가 누구에게 표를 줬는지, 점수는 몇 점을 줬는지까지는 공개하지 못하더라도 총추위나 이사회가 선출 과정에 대한 논의 전반을 공개할 필요는 있다”고 말했다.


교수:직원:학생=10:1:0
10:1:0은 이번 총장 선출 과정에서 교수, 직원, 학생의 대략적인 참여 비율이다. 총추위 위원 중 평의원회가 추천한 교원이 17명이었던 데 비해 직원 위원은 2명, 학생 위원은 0명에 그쳤다. 정책평가단 구성에서도 교원이 220명이었던 데 비해 직원 위원이 24명, 학생 위원은 0명이었다. 이는 과거 직선제에서 교원, 직원, 학생이 행사할 수 있는 투표권의 비율이기도 하다. 이에 학생과 직원 측은 이번 총장 선출을 발판으로 학내 거버넌스의 전반적인 개선이 필요하다고 주장하고 있다.
직원 측은 공문과 현수막 등을 통해 꾸준히 직원 참여 확대를 주장해 왔으며 총추위에 2개의 의석을 확보했다. 서울대노조는 그럼에도 불구하고 완전한 참여 민주주의를 구현하기 위해 아직 노력해야 한다고 말했다. 서울대노조 정귀환 위원장은 “서울대 구성원 중 교수와 직원 비율이 2:1임에도 정책평가나 총추위 구성상 비율은 10:1 정도에 불과해 직원들의 의견이 충분히 반영되기 어렵다”며 “이사회 역시 대표성을 갖기 위해서는 학생, 직원 대표가 참여해 학내 구성원의 의견을 반영할 수 있어야 한다”고 밝혔다.
이에 비해 학생은 총장 선출 과정 전반에서 완전히 소외됐다. 학생대표는 정책평가회 참석이 불가능했으며 후보자 공개토론회에도 정식 위원으로 초청받지 못했다. 김예나 부총학생회장(국어국문학과•10)은 “총장 선출 과정에서 학생들이 배제되다 보니 학생이 학내 구성원의 다수를 차지하고 있음에도 학생들을 위한 공약을 낸 후보가 굉장히 적다”며 ”앞으로는 학생들도 총추위를 비롯해 장기적으로는 평의원회와 이사회 등에 참여하며 학내 의사 결정 구조 전반에서 당당한 주체로서 요구할 수 있어야 한다”고 주장했다. 대학원생 총협의회 김두현 회장(행정대학원•석사과정) 역시 “이번 총장 선출은 비단 이사회에만 책임을 묻는 데 그쳐선 안 되며 서울대의 거버넌스가 학내 구성원을 전부 포괄하는지를 고민해 보는 계기가 돼야한다”고 강조했다.
그렇다면 우리나라에서 학생들의 총장 선출 참여는 요원한 기대인 것일까? 2012년 5월 교육공무원임용령이 개정되면서 국립대학의 총장 선출 대의기구인 총장임용추천위원회의 구성원이 ‘당해 대학의 부교수 이상의 교원’에서 ‘해당 대학의 교직원, 학생 및 해당 대학 외의 인사(전체의 1/4 이상)’로 확대돼 학생들의 참여에 대한 법적 근거가 강화됐다. 이같은 흐름에 발맞춰 강원대, 제주대, 충북대, 충남대의 경우 1~2인의 학생 혹은 총학생회 추천 위원을 총장임용추천위원회에 포함하기로 학칙에 명시하고 있다. 지난 3월 실시된 공주대 총장 선출 과정에서는 50명으로 구성된 총장임용추천위원회에 학생 2인이 참여하기도 했다.


새로운 규정을 세우는 작업에 앞서
총장 선출 전반에서 불거진 문제점들은 불충분한 사전 논의로 인해 벌어졌다. 법인화법과 정관에서는 총추위 운영에 대해 ‘별도의 규정으로 정한다’고만 명시하고 있을 뿐 구체적인 절차에 대한 언급이 없다. 따라서 대학과 정부, 평의원회와 이사회, 교수와 학생 등 다양한 이해관계를 조율하고 규정을 보완하기 위한 사전 논의가 필요했음에도 총추위가 구성된 올해 2월까지도 총장 선출 절차가 마련되지 못했다.
결국 총추위가 총장 후보 압축과 규정 제정을 동시에 진행해야 하는 웃지 못할 일이 벌어졌다. 선수가 출전하고 나서야 경기의 룰이 마련된 셈이다. 서울대노조 정귀환 위원장은 이에 대해 “이는 특정 후보 맞춤형 절차라는 빌미를 제공할 수 있으며 지원하는 후보들도 자신들이 어떤 절차에 의해 선출되는지 알지 못해 혼란이 가중됐다”며 “다른 국•공립대학에서 총장 선출을 담당하는 선출위원회는 사전에 마련된 선출 규정을 따를 뿐 규정을 제정하지는 않는다”고 말했다. 또 이원우 전 총추위 행정지원단장은 “이번에는 이사회가 추천 가능한 총추위 위원 수에 대한 합의가 이뤄지지 않아 총추위 규정을 만드는 데 오랜 시간이 걸렸다”며 “총추위가 집행을 하기 위한 세부적인 규정을 사전에 정비할 필요가 있다”고 답했다.
이런 비판이 잇따라 제기되자 총장 선출 절차를 재논의하기 위해 이사회는 현직 이사 중 학외 이사 4명, 학내 이사 3명으로 구성된 소위원회를 소집하고 총장 선출 절차를 개선하겠다고 밝혔다. 기획과는 “소위원회는 이사진으로 구성돼 있지만 소위원회 자체적으로 학내 구성원으로 꾸려진 연구팀(가칭)을 구성해 총장 선출 절차에 대한 학내 의견을 수렴하겠다”며 “구체적인 일정은 10월 13일 소위원회의를 통해 결정할 것”이라고 말했다.
이 같은 결정에 대해 평의원회는 이사진으로 구성된 소위원회가 실효성 있는 의견 수렴 절차를 거치려면 교수 단체의 의견이 반영돼야 한다며 “개선 시도마저 이사회만의 논의로 끝나지 않기 위해서는 평의원회와 교수협의 참여가 반드시 보장돼야 한다”고 밝혔다. 총학과 총협은 학생 의견 수렴을 강조하며 소위원회는 학내 구성원들의 여론을 폭넓게 수합할 수 있는 그런 역할을 하는 기구가 돼야 한다는 공통적인 의견을 피력했다.
총장 선출 규정의 개선 과정에서는 총장 선출의 각 단계에 관한 원론적인 합의도 필요하다. 이번 선출 과정이 법적인 하자가 없었음에도 학내 구성원들이 문제를 제기한 것은 법인화 이후 제도가 함의하는 바에 대한 합의가 없었기 때문이다. 지금의 법인화법과 정관이 이사회에 선임권을 완전히 위임하는 형태로 돼 있는 것과 달리 학내 구성원들 사이에서는 총장 직선제를 비롯해 교수 중심의 의사결정 관행이 남아 있다. 인문대의 한 교수는 “이사회가 규정에 맞는 일을 했음에도 학내에 문제가 있다는 생각이 만연한 것은 구성원들의 의견이 받아들여질 것이라는 대학 사회의 관행적인 믿음을 이사회가 저버렸기 때문”이라며 “이번 선거를 계기로 우리 세대의 관행을 만들어야 한다”고 말하기도 했다.
새로운 관행을 만드는 새로운 국면에 선 지금이야말로 대학 구성원과 이사회가 갈등 관계를 넘어 법인화의취지였던 상호 견제와 균형의 역할을 수행할 수 있는 적기다. 공익성과 자율성을 동시에 아우르는 진정한 대학 민주주의를 구현하기 위해서는 이사회의 소통에 대한 노력과 교수, 직원, 학생을 아우르는 대학 구성원들의 적극적인 참여가 동시에 전제돼야 할 것이다.


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