정부가 주도하는 대학 구조조정으로 대학가에 비상이 걸렸다. 몇몇 대학에선 ‘돈 안 되는’ 학과가 사라질지 모른다는 이야기가 돌았다. 교직원들은 대학의 경쟁력을 높여줄 특성화 ‘아이템’을 찾느라 분주했다. 정부의 대학 평가에서 높은 점수를 받아야 재정 지원을 받을 수 있기 때문에 지난달 27일 평가 결과 하위 15% 대학에 내려지는 재정지원제한 선고를 용케 피한 대학들은 안도의 한숨을 쉬었다. 그러나 황우여 교육부 장관이 지금과 같은 재정지원제한대학 평가는 올해로 마치고 새로운 평가방식을 마련하겠다고 밝히면서 대학들은 다시 촉각을 곤두세우고 있다.
1. “대학, 수는 줄이되 질은 높여라”
정부가 기업의 전유물로만 여겨지던 구조조정을 대학에도 적용하기 시작한 것은 1997년 외환위기로 거슬러 올라간다. 당시 김대중정부는 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 신청했다. 그 대가로 IMF의 관리를 받게 된 한국 사회엔 신자유주의가 휘두르는 구조조정의 칼바람이 불었다. ‘진리의 상아탑’인 대학도 예외는 아니었다. 김대중정부는 98년 국립대의 인력축소와 통폐합 방안이 담긴 ‘국립대학 구조조정 계획’을 발표했다. 당시 이 정책은 정부가 실시한 4대 부문 개혁 중 공공부문 개혁방안의 하나였다. 이처럼 국내에서 대학 구조조정이 정부 정책으로 결정된 첫 사례는 조직과 인력을 감축하는 규모의 축소에 초점을 맞추고 있었다.
요즘 대학 구조조정은 ‘대학 구조개혁’이란 이름으로 어느 때보다 활발히 진행되고 있다. 최근 이루어지고 있는 정부의 대학 구조조정은 학령인구의 감소에서 기인한다. 사상 처음으로 대학 입학정원이 고교 졸업생 수를 넘어섰던 것은 2003년이었다. 이후 고교 졸업생 수는 증가하는 것처럼 보였으나 정부는 2018년부턴 다시 고교 졸업생이 대학 정원을 밑돌 것으로 전망한다. 지금의 입학정원 56만 명이 그대로 유지될 경우 2023년에는 총 정원 중 16만 명이 부족해져 문을 닫는 대학이 증가할 것으로 보인다. 특히 이 과정에서 재정 수입 대부분을 등록금으로 충당하는 사립대의 부실경영이 우려된다. 김성열 교수(경남대 교육학과)는 “현 상황에서 특히 재정이 열악한 지방 사립대부터 시작해 정원을 확보하지 못해 몰락할 것으로 생각한다”며 선제 대응이 필요하다고 짚었다.
사실 대학의 양적 규모가 빠르게 팽창할 수 있었던 것은 성장 위주의 고등교육 정책 덕분이었다. 95년 대학 설립 요건이 완화되고 대학이 정원을 자율적으로 정할 수 있게 되면서 전체 고등교육기관 수와 재학생 수가 빠르게 증가했다. 그 결과 2011년 한국의 25~34세 청년층의 고등교육 이수율은 64%로 4년째 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 1위 자리를 지켜오고 있다.
반면 대학의 교육 여건과 만족도는 평균 이하다. 선진국을 훨씬 앞서나가는 고등교육 이수율과는 달리 교육 여건은 OECD 평균에도 못 미친다. 대표적 지표인 대학교원 1인당 학생 수는 2006년 27.6명, 2008년 27.2명, 2013년 30.3명으로 OECD 평균인 약 15명의 2배 가까이 된다. 학생들의 대학교육 만족도도 그리 높지 않다. 한국고용정보원의 조사 결과 2011년 대학졸업자의 대학교육에 대한 전반적인 만족도는 3.27점(5점 척도)으로 보통 수준에 그쳤다.
대학의 질이 양적 성장을 쫓아오지 못하자 인구 감소에 대비해 대학의 수를 줄이는 동시에 대학의 질은 높여야 한다는 공감대가 형성됐다. 그러나 대학의 질을 어떻게 높여야 할지에 대해서는 의견이 첨예하게 엇갈린다. 저마다 이상적으로 생각하는 대학의 모습이 워낙 다른 탓이다. 누군가는 대학이 우수한 연구 인력을 육성하고 양질의 연구를 수행해 국가 성장 동력을 제공할 것을 기대한다. 한편 어떤 이는 대학이 산업현장의 수요를 반영해 직무능력을 갖춘 인력을 시장에 공급하기를 바라기도 한다. 대학은 기초학문의 연구와 교양교육에 힘쓰는 것이 무엇보다 중요하다고 생각하는 사람도 있다. 변화의 필요성에 공감은 했지만, 변화의 방향에 대해서는 사회 구성원들 사이에 별다른 논의나 합의 과정이 없었기에 대학 구조조정의 방향은 이를 누가 어떤 방식으로 이끌어 가느냐에 달려있다.
2. 대학 구조조정에 나선 정부
국내에서의 대학 구조조정은 정부의 주도하에 ‘대학 구조개혁’이란 이름으로 진행돼왔다. 노무현 정부는 대학 구조조정에 본격적으로 뛰어들면서 대학의 자율과 경쟁, 선택과 집중을 중시하는 구조조정 정책의 기조를 마련했다. 이에 따라 지방대와 수도권 대학을 대상으로 특성화사업(누리사업, 수도권 대학 특성화사업)이 시행됐고, 국립대뿐만 아니라 사립대에서도 학과 및 대학 간 통폐합과 정원감축이 이뤄졌다.
이런 정책의 기조는 현재까지 명맥을 유지해오고 있다. 물론 구체적인 사업이나 정책의 방향에는 약간의 변화가 있었다. 이명박정부는 누리사업을 폐지하고 학부교육과 전문대의 특성화, 산업수요에 맞는 대학 교육과정의 개발에 공을 들였다(대학교육역량강화사업, LINC사업). 한편 현 정부에서는 다시 지방대·수도권 대학의 특성화사업(CK-Ⅰ, Ⅱ 사업)을 도입하고 이전의 전문대 교육역량강화사업은 폐지했다. 대신 특성 있는 전문대학 100개교를 선정해 지원하기로 했다. 기존 사업이 폐지되고 새로운 사업이 신설돼도 대학이 공모기간 내 자율적으로 사업 계획서를 제출하면 경쟁에 따라 대상자를 선발하고 선택과 집중의 원칙에 따라 재정지원이 이뤄졌다는 점에서 대학 구조조정 정책의 공통분모를 찾을 수 있다.
한편 정원감축 압박은 이전보다 더 강해졌다. 정부는 주기적으로 대학 평가를 시행해 낮은 평가를 받은 대학은 재정지원제한 대학, 학자금대출제한 대학 등으로 선정하고 강제로 퇴출하기까지 했다. 그러나 최근 황우여 교육부 장관은 정량지표 중심의 재정지원제한 대학 평가는 중단할 것이라고 밝혀 새로운 구조조정 평가기준에 관심이 쏠리고 있다.
3. 대학의 ‘경쟁력’은 정말로 높아질 수 있을까?
그렇다면 정부가 10여 년 넘게 이끌어온 대학 구조조정은 어떤 성과를 거뒀을까? 구조조정의 성과로는 일단 대학 정원을 줄여 학령인구 감소에 선제적으로 대응했다는 점이 거론된다. 교육부는 2003년부터 2013년까지 직·간접적인 구조조정을 통해 2만 9천 명을 감축했다고 밝혔다. 또한 지난달 말 재정지원제한 대학 평가를 통해 2017년까지 정원 4만 명을 줄이기로 한 대학구조개혁 1주기 목표치의 약 88%를 달성한 것으로 알려졌다. 정원 미달로 문을 닫는 대학들이 급증해 학생들의 학습권이 침해되고 부실대학관리에 드는 막대한 사회적 비용이 지출되지 않도록 조치한 것이다.
뿐만 아니라 정부가 정책을 통해 대학의 주의를 환기했다는 점에서도 의미가 있다. 신정철 교수(교육학과)는 “대학은 상당히 보수적이었다”며 “사회는 빠르게 바뀌는데 대학은 상대적으로 느리게 변화한다”고 진단했다. 김성열 교수는 “대학교육의 질을 개선하라는 사회적 압력에 따라 대학도 개선 노력을 많이 했다”며 정책의 효과를 짚었다. 실제로 재정지원 사업에 배정된 예산은 2001년 1조 8천여억 원에서 2009년 6조 4천여억 원으로 대폭 증가했고 선택과 집중에 의한 선별 지원은 대학마다 경쟁력 있는 교육과정을 개발할 유인을 제공하기도 했다.
그러나 비판의 목소리도 만만찮다. 우선 정부의 대학 구조조정은 양적 규모 축소에만 머물렀다는 비판을 받는다. 대학 특성화사업조차 사실상 정원감축을 유도하려는 목적으로 활용되고 있기 때문이다. 지금까지 시행된 특성화사업은 정원감축 정도에 따라 가산점을 부여한다. 문제는 소수점 차이만으로도 선정 여부가 갈리는 만큼 정원 감축에 따라 부여되는 가산점이 사업 선정에 결정적인 영향을 미친다는 것이다. 대학교육연구소 임은희 연구원은 “정권이 바뀔 때마다 특성화사업을 추진하고 있지만, 사업의 골자는 대학이 기존에 추진해왔던 특성화 분야나 지금 구상하고 있는 특성화 분야라기보다 입학정원을 얼마나 줄였는지라고 볼 수 있다”고 지적했다. 한편 지난달 말 교육부는 재정지원제한 대학 평가 결과를 발표했는데, 부실대학을 걸러내겠다는 취지에도 불구하고 정원감축 계획을 조건으로 부실 대학을 재정지원제한 대학에서 제외해 문제가 된 바 있다.
정부의 대학 평가가 결과적으로 대학의 획일화를 야기했다는 점도 지적된다. 개별 대학의 역량이나 요구와는 상관없이 모두가 정부로부터 같은 평가 기준을 부여받기 때문이다. 정부의 행·재정 지원이 평가 결과에 따라 주어지는 만큼 대학들은 불만이 있어도 정부가 제시한 기준을 거부하기 어렵다. 게다가 정부가 제시한 평가 기준의 공정성이나 타당성에 대해 구성원 간 사전에 합의가 이루어지지 않았다는 점도 문제다. 취업률이 평가에서 많은 비중을 차지하자 서일대 문예창작과, 청주대 사회학과 등 예·체능계열 학과와 인문·사회학 등 기초학문 학과부터 정원이 줄어들거나 통·폐합됐다. 재학생 충원율 등에 근거해 평가가 이루어진 결과 정원감축 목표의 80% 이상이 지방대에 몰리면서 수도권과 지역 간 격차도 벌어졌다. 대학과 학생들 사이에서 ‘기초학문 고사’, ‘지방대 몰락’ 아우성이 나오는 까닭이다. 신정철 교수는 “결과적으로 정부가 대학의 특성화와 다양화를 추진하면서 한편으로는 하나의 혹은 소수의 지표로 대학을 획일화하게 됐다”고 평가했다.
정부가 대학 구조조정을 전적으로 이끌어가면서 정책이나 사업이 정치적 영향으로부터 자유롭지 못하다는 것도 지적된다. 임연기 교수(공주대 교육학과)는 “정권이 바뀌기만 하면 재정 지원 사업들의 이름부터 바뀌고 평가 방식도 바뀐다”며 “학교도 거기 장단을 맞추느라 피곤하고 정부의 재정 지원이 축적되지도 않는다”고 꼬집었다. 정부나 장관의 임기 내에 가시적인 성과를 내야 한다는 압박으로 인해 행정 편의주의적인 사업이 추진되기도 한다. CK사업은 공모기간이 두 달밖에 되지 않아 응모를 위한 업무가 과다해지고 대학이 자신의 여건과 사업의 목적 등을 충분히 논의하기 어려웠다는 문제가 제기됐다. 한국대학학회 회장 윤지관 교수(덕성여대 영어영문학과)는 “특성화사업의 기간은 2~3년으로 다음 번에 다시 선정된다는 보장이 없다”며 “이전까지의 특성화 노력은 지원을 받지 못하니 유야무야 되는 경우가 많고 지속성이 없어 돈만 낭비하는 일을 되풀이한다”고 했다.
4. 외국의 대학 구조조정 동향을 살피다
대학 구조조정은 비단 국내 대학만의 관심사는 아니다. 한국과 대학 구조가 비슷한 일본뿐만 아니라 미국과 유럽 등 주요 선진국에서도 대학 구조조정이 활발하다. 한국의 대학 구조조정과 마찬가지로 이들 국가에서도 대학의 경쟁력을 높이기 위해 각국 정부의 역할이 커졌고 경쟁과 평가, 성과관리를 통한 재정 지원이 활발하게 이뤄지고 있다. 그러나 구체적인 정책의 추진과정에서는 차이를 보인다.
우선 미국의 대학 구조조정은 정부와 대학의 협상을 통한 새로운 구조조정의 가능성을 보여준다. 우리나라의 대학 구조조정 과정에서 갈등이 증폭됐던 가장 큰 이유는 정부가 상명하달식으로 정책을 마련하면 대학은 이를 수동적으로 따라야만 하는 과정이 반복됐기 때문이다. 반면 버지니아 주 정부는 주 내 공립대학들과 3년에 걸친 협상을 통해 정책의 방향과 내용, 방법을 함께 결정해 갈등의 소지를 줄였다. 협상을 거치면서 정부는 투자를 받는 대학이 수행해야 할 내용을 합리적 과정을 통해 요구할 수 있었고, 대학들은 역량에 따라 수행수준을 설정하는 것이 가능했기 때문이다. 정부는 개별 대학의 요구와 수행 능력의 차이를 고려해 평가항목은 동일하게 적용하되 목표 달성치는 대학의 특성과 여건에 따라 유연하게 적용하기로 해 모든 대학이 성과를 초과 달성하는데 기여했다.
일본의 사립대 경영혁신은 부실대학 관리에 참고할 만하다. 일본도 저출산과 학령인구의 감소로 사립대의 경영 악화가 두드러졌다. 이에 일본 정부는 경영 판단 지표를 개발해 각 대학이 자신의 경영 문제를 미리 점검하게 하고 경영 상태별로 관련 부처와 학교법인 등이 맞춤형 경영지도와 지원을 제공했다. 경영 악화가 바로 퇴출로 이어지는 것이 아니라 기회를 부여해 대학의 회생과 정리를 촉진하는 데 초점을 맞춘 것이었다. 이는 사립대가 경영 문제를 스스로 이해하고 자주적으로 대응할 수 있는 계기를 제공했다. 대학 평가에 따라 이뤄지는 지원 제한이나 퇴출 중심의 부실대학 관리가 정원감축이나 획일화된 지표 개선에만 그칠 뿐 대학의 자생력을 키우지 못하고 있는 한국과 대비된다.
한편 지방대 육성은 영국의 사례를 주목할 필요가 있다. 경쟁과 평가에 바탕을 둔 정책으로 수도권대와 지방대가 갈등을 겪는 한국과는 달리 영국은 지역대학 육성에 기존 대학들의 참여를 유도했다. 영국은 2008년 ‘새 대학 캠퍼스사업’을 추진하며 기존 대학들이 소규모 교육기관 간 협의회, 기관 간 파트너십 등을 활용해 각 지역 고등교육기관을 지원하도록 했다. 이를 통해 각 지역의 대학은 활성화됐고 졸업 후에도 같은 지역에 머무르는 학생 수가 증가했다. 지역대학이 지역경제에 맞는 적절 기술력을 지닌 인재를 육성하고 지역주민들의 다양한 학업 수요에 부응하자 지역사회와 지역경제가 살아났다.
이들 국가의 대학 구조조정은 정부가 주도하는 경쟁 위주의 정책이 초래할 부작용을 어떻게 완화할 수 있을지를 알려준다. 쌍방향적인 정책수립과정, 대학의 자발적인 노력 촉진, 참여와 협력은 대학 구조조정이 단순 정원감축을 넘어 대학의 역량을 강화할 수 있는 요소라는 것이다.
5. 대학 구조조정이 나아가야 할 길은
대학 구조조정이 단순 정원감축에서 한 걸음 더 나아가기 위해서는 아직 넘어야 할 산이 많다. 대학별 특성화는 정원감축에 뒷전으로 밀려난 것 아니냐는 목소리가 높고 지방대와 전문대는 수도권대와 일반대에 집중되는 관심과 지원에 소외감을 호소한다. 무엇보다도 정부와 대학, 대학과 대학 간 소통 부재와 불신이 걸림돌로 작용한다. 임연기 교수는 “정부는 모든 것을 정부가 할 수 있는 것처럼 생각하는데 대학과 파트너십을 갖고 신뢰를 쌓아가는 것이 필요하다”고 강조했다.
소통의 부재는 고등교육의 공공성에 대한 사회적 논의를 가로막았다. 이제 한국의 대학은 더 이상 소수 엘리트의 것이 아니다. 미국의 교육사회학자 마틴 트로(Martin Trow)가 제시한 대학 발전과정에 따르면 고교 졸업생의 70% 이상이 대학에 진학하면서 한국의 대학 체제는 이미 엘리트 교육체제에서 보편 교육체제로 전환됐기 때문이다. 그러나 고등교육에 배정된 예산은 GDP의 0.6%로 OECD 평균의 절반에도 못 미치는 것이 현실이다. 임은희 연구원은 “국내 대학생 중 대부분이 사립대 학생들인 만큼 대학의 공공성이 강화될 수 있는 방향이 무엇인지 큰 그림을 그리는 것이 필요하다”고 강조했다.
교육계는 고등교육의 공공성에 대한 논의가 전제되지 않는다면 시장논리를 좇는 천편일률적인 방식의 구조조정이 되풀이될 수밖에 없다고 입을 모은다. 윤지관 교수는 “신자유주의를 너무나 천박하게까지 적용해 기업 평가하듯이 지표 내서 대학을 평가하고 하위권 대학을 정리해버리니 대학 현장은 엉망이 된다”며 “지표평가는 교육을 제대로 평가하지 못한다”고 진단했다.
대학정책은 대학교육의 공공성을 강화하기 위해 고등교육에 투자할 재원을 확보하고 지방대의 균형 발전을 지향해야 한다는 요구가 거세다. 다시 한번 대학 구조조정 정책의 변화가 예고된 지금, 사회 구성원 모두가 머리를 맞대고 대학 정책에 대한 철학을 공유하며 새로운 청사진을 그려나가야 할 때다.
