모두를 위한 도시로, 한걸음
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  • 이재용 기자
  • 승인 2020.04.12 08:07
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특집 | 도시는 누구의 것일까, 도시 공간을 소유가 아닌 ‘전유’의 눈으로 바라보다

오늘날 많은 현대인이 ‘내 집 마련’을 목표로 살아간다. 집을 ‘소유’하고 있어야만 공간의 혜택을 누릴 수 있다고 생각하기 때문이다. 이런 사고의 바탕에는 자본주의적 소유 관계 속에서 파악되는 공간의 개념이 자리 잡고 있다. 공간에 대한 권리를 행사할 수 있는 사람은 오직 그 공간을 소유하고 있는 사람뿐이라는 것이다. 그런데 ‘도시에 대한 권리’를 주장하는 이들은 소유의 개념으로 도시 공간을 바라보는 데 반기를 든다. 이들은 도시에 살고 있는 사람이라면 누구나 도시 공간을 함께 사용할 수 있어야 한다고 주장한다.

자본주의에 찌든 도시 공간에서 탈출하기

자본주의적 생산 관계는 현대 도시의 형성 과정에 지대한 영향을 끼쳤다. 이윤 추구를 목적으로 상품이 생산되는 자본주의 시스템에서, 모든 물건에는 값이 매겨진다. 도시에 속속들이 배어든 이 시스템은 도시 공간 역시 교환가치를 지니는 하나의 상품으로 바꿔 놓았다. 함께 머물러야 할 공간이 상품이 됐기에 문제가 발생한다. 일반적인 상품의 경우 소유와 사용이 동시에 이뤄지며, 사용가치를 잃었을 때 소유할 가치가 없어진다. 오늘날 대부분의 사람은 스마트폰을 사용하기 위해 구매하며, 스마트폰이 고장 나 더 이상 사용가치가 없어지면 소유할 의지를 잃는다. 하지만 부동산과 토지는 다르다. 박배균 교수(지리교육과)는 “부동산과 토지의 경우 소유하는 것만으로도 불로소득을 누릴 수 있어 사용가치가 없더라도 소유할 가치가 있다”라고 설명했다. 소유자가 사용하지 않더라도 부동산과 토지의 경우 소유할 유인이 충분하다는 것이다. 이런 이유로 이윤 확보를 위해 공간을 착취하려는 자본의 요구와 필요로 인해 공간을 사용하고자 하는 사람들의 요구 간에 대립 구도가 형성된다. 이때 자본주의 사회에서 소유권이 절대적인 권리이기에 공간을 사용하고자 하는 사람들의 요구는 번번이 부당한 것으로 간주돼 왔다. 이런 상황을 타개하고자 제시된 권리가 바로 ‘도시에 대한 권리’(Rights to the City)다.

도시에 대한 권리는 1960년대 프랑스 도시 공간의 현실을 개혁하기 위해 앙리 르페브르가 주창한 개념이다. 당시 농촌 주민들이 대도시로 모여들어 프랑스는 급속한 도시화를 겪었다. 주택 수가 턱없이 부족해졌고, 이런 상황을 이용해 이윤을 취하고자 하는 이들로 인해 주택 가격이 폭등하는 사태가 발생했다. 그러자 프랑스 정부는 도시 인근에 대규모 임대 주택을 만들어 거주자들을 도시 외곽으로 격리했다. 이를 목격한 르페브르는 도시 거주자들이 누려야 하는 최소한의 권리로 도시에 대한 권리 개념을 설정했다. 르페브르에 따르면, 거주자들은 도시를 작품으로서 향유할 수 있어야 한다. 작품은 상품과 그 속성을 달리한다. 상품의 경우 경제 체제하에서 교환가치를 가지지만, 작품의 경우 많은 사람들이 체험하고 경험할 수 있도록 하는 사용가치를 가진다. 도시를 공동 작품으로 볼 때 개인은 소유가 아닌 전유(appropriation)의 권리를 가진다. 전유는 일반적인 소유와는 다르다. 권리의 주인만이 상품으로서의 공간을 사고팔 수 있도록 하는 소유권과 달리 전유의 권리는 모두가 일상 속에서 도시 공간을 향유할 수 있도록 하는 권리다. 이 가운데 시민들은 도시 공간을 만들어 나가는 과정에 적극적으로 자신의 목소리를 내는 참여의 권리를 갖는다. 

도시에 대한 권리는 주거권을 둘러싼 논쟁을 거치며 사람들에게 인식되기 시작했다. 박인권 교수(환경대학원)는 “주거 공간은 다른 공간에 비해 사람들의 일상생활과 밀접하게 닿아 있어 먼저 주목받을 수 있었다”라고 설명했다. 주거권은 주거 공간을 교환 가능한 상품으로 대하는 것이 아니라 도시 속 주거 공간을 사용하는 사람들의 권리로 다룬다. 이는 곧 도시에 대한 권리의 여러 하위 개념 중 하나다. 주거권이 발달해 온 과정 속에는 주거 공간이라는 도시 환경을 도시민 모두가 전유할 수 있도록 노력해 온 흔적이 드러난다. 

주거권은 세계인권선언(1948), 자유권‧사회권 규약(1966) 등을 채택하는 과정 속에서 꾸준히 논의됐다. 김용창 교수(지리학과)는 “자유권‧사회권 규약에는 상황, 대상, 지역에 따른 구체적인 주거 규정이 수록돼 있다”라며 “그 뒤 세계주거회의에서는 향후 20년 동안 국가의 주거‧도시 정책이 나아가야 할 방향을 제시했다”라고 이야기했다. 1976년 유엔의 주최로 처음 열린 세계주거회의는 20년을 주기로 개최되며 저소득층과 소외 계층의 주거 안정 및 주거권 보장을 위한 국제적 합의를 도출하는 등 세계적인 차원에서 주거 환경을 개선하는 데 힘쓰고 있다. 2016년에 열린 제3차 세계주거회의에서는 단지 주거권을 논의하는 데서 멈추지 않았다. 도시에 대한 권리가 의제로 상정된 것이다. 주거 공간에만 초점을 맞추는 것을 넘어 도시 전체를 대상으로 시민들이 누릴 수 있는 권리를 논의했고, 그 결과 도시에 대한 권리가 채택돼 결의안에 명시됐다.

주거 공간으로부터 도시 전체에 이르기까지

한국에서도 주거권에 대한 논의를 시작으로 도시에 대한 권리가 점차 인식되고 있다. 1960년대 군사 정권은 도시 공간을 사용가치의 관점에서 바라보지 않았으며 이들의 도시 정책은 단지 물리적 외관을 개선하기 위한 조치였다. 가장 대표적인 예시로 박정희 정권이 추진한 판자촌 철거 정비 정책이 있다. 정부는 도심 가까이 있는 판자촌 주민을 시가지와 멀리 떨어진 서울 외곽으로 강제 이주시켰다. 이주민들에 대한 주거 대책이 없는 상태에서 강행된 이 조치는 도시 환경의 미화라는 명목으로 정당화됐고, 그 과정에서 주민의 권리는 전혀 보장받지 못했다.

 

1980년 초부터는 공간을 실질적으로 사용하는 이들의 권리가 점차 논의되기 시작했다. ‘목동 사태’(1985)와 ‘상계동 사태’(1986)에서 이끌어 낸 변화가 이를 잘 보여준다. 목동 사태 때 판자촌 사람들은 학생들과 함께 정부의 강제 철거 정책에 대항해 시위를 벌였고, 그 결과 재개발 주최 측이 세입자의 주거 공간 이전 비용을 일부 부담하게 됐다. 이어 상계동 사태에서는 이주민들이 기존의 공동체를 유지하며 이주할 수 있도록 지원을 받아내는 데 성공한다. 그럼에도 여전히 주택 소유자와 달리 세입자의 주거권은 인정되지 못했는데, 1990년대에는 부조리를 인식한 세입자들이 자신의 권리를 찾기 위해 적극적으로 행동하기 시작했다. 세입자들은 자신의 주거권 보장을 위해 도시의 개발 과정에 세입자가 참여할 수 있는 범위를 확장시킬 것을 요구했다. 박인권 교수는 “한국공간환경학회, 한국도시연구소의 학술적 연구가 잇따랐고 여러 시민 단체들이 주거권 보장을 위한 움직임에 동참하며 주거권에 대한 사회적 인식은 더 높아졌다”라고 말했다. 점차 주거권 문제에 대해 특정 계층을 넘어서 사회 전반이 관심을 가지기 시작했던 것이다.

이에 주거권을 보장하는 법들이 제정되기 시작했다. 주거권이 법제화되고 주거 공간의 사용권 보장을 위한 구체적인 법안도 마련된 것이다. 공간 소유자와 사용자가 일치하지 않을 때 사용자의 주거권을 보장하는 특별법인 ‘주택임대차보호법’이 대표적이다. 민법에서는 소유권이 사용권에 우선하기 때문에 임차인을 보호하기 위해서는 특별법이 필요했다. 이 법은 확정일자*로부터 2년간 임차인이 해당 주거 공간에 거주할 수 있는 권리를 보장한다. 최근에는 90년대에 제정된 ‘주택임대차보호법’이 오늘날 주거 현실과 괴리가 있다는 주장이 제기돼, 주택계약갱신권을 통해 임차인이 2년 더 계약을 연장할 수 있도록 보장하는 법안이 추진되고 있다.

오늘날 주거권 보장의 바탕이 되는 법률인 ‘주거기본법’은 그동안 국가 주택 정책의 핵심을 담당해온 ‘주택법’을 보완하기 위해 2015년 제정됐다. ‘주택법’은 주거권을 명시하지 않은 채 주택 공급의 측면에만 집중하고 있어 도시 내 주거 현실을 아우른다고 보기 힘들었기 때문이다. ‘주거기본법’은 주거 복지를 위한 다양한 인프라 개설, 주거 취약 계층에 대한 맞춤형 지원 방안 등의 내용을 담고 있다. 국회입법조사처 장경석 조사관은 “‘주거기본법’이 제정되며 주택 수를 조절하는 데 그치지 않고 주거 생활의 복합적인 측면을 고려할 수 있게 됐다”라고 풀이했다. 

우리나라 주거권의 발전은 주거 공간을 넘어 도시 공간 전체를 대상으로 하는 권리가 주장될 수 있는 바탕을 마련했다. 그러나 세계적인 논의의 수준에 이르기에는 여전히 모자라다. 브라질의 경우 2001년 ‘도시법’을 제정해 도시에 대한 권리를 폭넓게 인정하고 있다. 브라질의 ‘도시법’은 정부가 도시에 대한 권리를 제한할 수 있는 수단과 범위를 한정하고 도시가 민주적으로 관리될 수 있도록 주민의 다양한 참여 방안을 보장한다. 그 결과 브라질에서는 주민 참여 예산 제도가 만들어졌고, 공유지를 오랫동안 점유한 사람에게 임차권의 형태로 실제 사용권을 인정하는 등의 변화가 나타났다. 반면 한국의 경우 도시에 대한 권리는커녕 주거권마저 헌법에 명시돼 있지 않고, 공유지 문제, 젠트리피케이션 문제 등 주거 외 공간에서의 권리 보장은 거의 이뤄지지 않고 있다. 여전히 시민들은 도시 개발 과정에 적극적으로 참여하지 못하고 주어진 공간을 단지 받아들이기만 하는 수동적인 입장에 있는 경우가 많다.

*확정일자: 임차한 후 국가에 신고한 거주 시작 날짜

모두에게 도시에 대한 권리를

도시 커먼즈(Urban Commons)는 시민들이 자연 자원, 사회 인프라 등을 포괄하는 도시 공유 자원을 직접 관리하는 시스템을 의미한다. 도시 커먼즈를 구축하기 위해서는 자원, 커뮤니티, 자발적 참여의 세 가지 요소가 필요하다. 박배균 교수는 이 중 시민의 참여가 도시 커먼즈의 핵심 동력임을 강조하며 “도시 커먼즈에 참여하는 사람들이 적극적으로 도시 자원을 공유하고 관리해 나가야만 선순환이 지속될 수 있다”라고 짚었다. 

사회주택 운동은 대표적인 도시 커먼즈 운동이다. 사회주택을 공급하고 운용하는 주체는 사회적 가치를 추구하는 협동조합이나 사회적 기업이고, 사회주택 수요자는 이들과 함께 직접 주거 공간의 형성에 참여한다. 이를 통해 사회주택 사용자는 주택의 계획, 건설, 입주 그리고 관리의 전 과정에서 능동적인 역할을 수행할 수 있다. 사회주택은 청년 및 예술가의 주거 공간을 중심으로 발달하고 있지만 아직 여러 가지 제약이 많아 그 날개를 펴지 못하고 있다. 한국사회주택협회 최경호 정책위원장은 “국가의 주택 자금 지원 제도는 분양 단계에서 목돈이 들어오는 주택을 기준으로 지원한다”라며 “장기 임대를 통해 조금씩 현금 흐름이 발생하는 사회주택은 이 시스템의 지원을 받지 못한다”라고 설명했다. 그럼에도 불구하고 사회주택 운동은 꾸준히 성장해 나가고 있다. 성산동의 ‘함께주택’, 궁정동의 ‘서울소셜스탠다드’, 신림동의 ‘어울리’ 등이 대표적인 사례다.

시민의 자발적인 참여는 도시 커먼즈 운동의 가장 중요한 요소다. 마포구 성산동에 위치한 사회주택 ‘함께주택3호’의 조합원들이 설계 워크숍에 참여하고 있다. 사진 제공: 한국사회주택협회 최경호 정책위원장 
시민의 자발적인 참여는 도시 커먼즈 운동의 가장 중요한 요소다. 마포구 성산동에 위치한 사회주택 ‘함께주택3호’의 조합원들이 설계 워크숍에 참여하고 있다. 사진 제공: 함께주택 협동조합

이보다 규모가 큰 도시 커먼즈 운동으로는 공유지 운동이 있다. 땅이 공공재라는 생각에서 출발한 공유지 운동은 시민들에게 공간을 활용할 수 있는 기회를 달라고 요구한다. 경의선 공유지 운동은 그중 가장 대표적이다. 원래 기업에 의해 추진됐던 경의선 공유지 개발 사업은 비용 문제로 중단된 상태였다. 이후 시민 사회가 마포구와 협력해 경의선 공유지를 시민의 공간으로 탈바꿈시켰다. 박인권 교수는 “경의선 공유지는 시민들이 자발적으로 참여해 강연, 공연, 캠페인 등의 문화 행사를 개최하는 열린 공간이다”라며 “도시 개발을 하면서 쫓겨난 사람들에게 일종의 피난처를 제공하는 역할을 수행하기도 했다”라고 소개했다. 이 공간은 2015년에 정부와의 계약 기간이 만료되며 지원이 중단됐다. 경의선 공유지는 이후 대기업에 의한 대규모 개발로 사라질 위험에 처하고 만다. 일부 시민 단체와 사회적 기업의 노력으로 현재까지 이어져 오고 있지만 여전히 그 거취가 불분명한 상황이다. 

경의선 공유지에 모인 사람들은 도시민 모두의 공유 공간이 대규모 개발로 인해 사라지지 않도록 스쾃 운동(공간 점유 운동)을 이어가고 있다. 카페, 벼룩시장, 전시·공연장, 아이들을 위한 놀이 시설까지, 이들은 다양한 공간 활용 방안을 통해 하나의 작품이 된 경의선 공유지를 전유하고 있다. 사진 출처: 문화연대 홈페이지
경의선 공유지에 모인 사람들은 도시민 모두의 공유 공간이 대규모 개발로 인해 사라지지 않도록 스쾃 운동(공간 점유 운동)을 이어가고 있다. 카페, 벼룩시장, 전시·공연장, 아이들을 위한 놀이 시설까지, 이들은 다양한 공간 활용 방안을 통해 하나의 작품이 된 경의선 공유지를 전유하고 있다. 사진 출처: 문화연대 홈페이지

공유지 문제를 해결하기 위해서는 실제로 그 공간을 사용하는 이들의 활동을 보다 적극적으로 뒷받침할 수 있어야 한다. 사용권 강화는 이 문제 해결의 첫걸음이다. 박배균 교수는 “소유권이 절대적인 권리로 인식되는 사회에서는 도시에 대한 권리가 배제될 수밖에 없다”라며 “소유권이 없는 사람에게도 도시를 사용할 수 있는 권리를 보장하려면 사용권을 소유권보다 우선시할 필요가 있다”라고 주장했다.

하지만 도시에 대한 권리를 완전하게 보장할 수 있는 법체계를 구축하는 것은 단기간 내에 가능한 일이 아니다. 박인권 교수는 “도시에 대한 권리가 완전히 실현되는 도시를 궁극적인 목표로 삼고 사회를 조금씩 개선하는 것이 필요하다”라며 “주거권의 보장은 그 첫걸음이라 할 수 있다”라고 말했다. 

이를 위해서는 주거권을 헌법적 권리로 승격시킬 필요가 있다. 현재 우리나라 주거권은 헌법이 아닌 법률에 명시돼 있어 다른 기본권들에 비해 법적 위상이 낮다. 박인권 교수는 “주거권이 ‘주거기본법’에 명시되면서 실질적인 법적 정의가 만들어졌다는 의의가 있으나 아직은 선언적인 권리일 뿐이다”라며 “신체의 자유와 같이 어떤 상황에서도 보호를 받는 기본권의 위치에는 올라가지 못했다”라고 짚었다. 헌법에 주거권이 명시된다면 이를 바탕으로 주거를 실질적으로 보장하기 위한 법안들이 체계적으로 만들어질 수 있는 바탕이 된다. 

또한 주거권은 청구권적 기본권을 통해 보호돼야 한다. 주거권을 침해당한 국민이 국가에게 적극적으로 일정한 행위를 요구할 수 있도록 주거권에 대항력*을 포함시킬 필요가 있다는 뜻이다. 이것이 실현되면 도시민들의 인간다운 주거 생활이 보장되지 않을 경우 정부 기관이 그에 대한 책임을 지게 된다. 박인권 교수는 “주거권을 적극적으로 보장하려면 주거권 보장에 대해 정부에 청구할 권리가 있어야 한다”라고 주장하며 “프랑스에서도 2007년 대항력이 있는 주거권을 입법하며 청구권을 국민에게 부여했고 현재까지도 별문제 없이 잘 시행되고 있다”라고 제시했다. 

 

자본주의의 물결 속에서 도시에 대한 권리는 당장 확립되기 쉬운 개념은 아니다. 그러나 주거권을 시작으로 공간에 대한 인식을 조금씩 바꿔 나간다면, 도시에 대한 권리가 기본권의 지위를 얻는 것이 결코 먼 미래의 일은 아닐 테다. 이 기본권을 바탕으로 공간이 교환가치의 논리에 잠식당하지 않도록 지켜낸다면 도시는 모두가 누릴 수 있는 작품과 같은 공간이 될 것이다.

 

삽화: 송채은 기자 panma2000@snu.ac.kr


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