문재인 정부의 기조에 가해지는 비판은 대한민국의 민주주의가 올바른 방향으로 나아가고 있는지 재고하게 한다. 민주주의는 모든 정치 주체가 건전한 문화를 만들고자 노력할 때 비로소 성숙할 수 있다. 그런 점에서 민주주의의 기본 가치를 수호하는 일은 문재인 정부에만 주어진 과제가 아니라, 우리 사회가 계속 고민해야 할 문제다. 촛불 시민이 외쳤던 민주주의 정신이 정치에 반영되기 위해서는 어떤 변화가 필요할까. 『대학신문』은 민주주의의 기반을 이루는 대표적 요소인 △선거제 △정당과 시민 정치 문화 △헌법에 주목해 민주주의의 성숙을 위한 방법을 모색했다.

국민의 의사를 국회의사당으로

◇연동형 비례대표제, 가능할까?=한국은 2019년 선거법 개정 전까지 선거구별로 한 명씩을 지역구 의원으로 뽑고, 당에서 공천한 비례대표 후보자를 정당 투표 지지율에 따라 배분하는 방식을 채택해 왔다. 이 때문에 의석수와 득표율이 비례하지 않아 국민의 지지가 그대로 국회 구성에 반영되지 못하고, 두 거대 정당의 대결 구도가 형성돼 국회가 정책적 논의와 협력보다는 이념적·정치적 논쟁에 골몰하는 문제가 계속됐다. 하태훈 교수(고려대 법학전문대학원)는 “집권 여당과 거대 야당이 대립하면 여당은 행정부 편을 들고 야당은 정권 흠집 내기와 반대를 일삼아 국회가 공전(空轉)한다”라며 “협치의 국회가 되려면 진정한 다당제가 실현돼야 한다”라고 말했다. 덧붙여 선거구별로 최다 득표를 받은 한 명만 당선되는 관계로 새로운 인물이 국회에 진입하기 어려운 분위기가 조성됐다. 황도수 교수(건국대 상허교양대학)는 “선거를 현직 국회의원이 재신임될 자격이 있는지 판단하는 개념으로 생각해야 한다”라며 “선거에 대한 인식 전환을 통해 다선(多選)이 어려운 구조를 만들어야 한다”라고 강조했다. 

문재인 정부는 권력 구조를 개편해 국민의 목소리를 반영하겠다는 목표를 선거법 개정으로 구체화했다. 지난해 총선에서는 득표율과 의석수 간 불비례 문제를 해결하고자 ‘준연동형 비례대표제’가 도입됐지만, 선거법 개정 취지와 맞지 않는 위성 정당이 나타나 실질적 양당제가 오히려 확고해졌다. 정계 일각에서는 비례대표 전석(全席)에 연동률 100%를 적용함으로써 온전한 연동형 비례대표제를 정착시켜야 한다는 목소리가 나온다. 일례로, 정의당에서는 내년 지방선거부터 세종특별자치시와 제주특별자치도에 연동형 비례대표제를 도입하고 추후 전국으로 확대하자는 주장이 나온 바 있다. 국민의당 안철수 대표는 “작은 정당도, 큰 정당도 지지받은 만큼 의석을 받도록 선거제를 바꾸는 일은 필수적”이라며 “국민적 공론화를 통해 거대 정당이 기득권을 내려놓고 선거제 개혁에 나서도록 해야 한다”라고 주장했다.

한편 연동형 비례대표제 도입이 어렵다는 관점도 있다. 더불어민주당 김종민 의원은 “연동형 비례대표제는 정당과 지역 대표를 동시에 뽑으면서도 전체 의석수는 정당 투표로만 결정되는 결과를 가져온다”라며 “유권자의 요구를 직접적으로 반영하지 못하는 경우가 많다”라고 지적했다. 선거제 개혁의 시기와 관련된 우려도 제기됐다. 올해 4월 재·보궐 선거로 시작해 2022년 대통령 선거와 지방 선거가 연달아 예정돼 있어 준연동형 비례대표제 보완 논의가 묻힐 수 있다는 주장이다. 정의당 정책위원회 정연욱 의장은 “4월까지는 재·보궐선거를 준비해야 하고 재·보궐선거가 끝나면 곧 대통령 선거 국면으로 접어든다”라며 “선거법은 여야 합의가 필요한 문제이기 때문에 내년 6월 지방 선거 전까지 선거제를 개혁하지 못할 가능성이 있다”라고 말했다.

◇연동형 비례대표제 너머 또 다른 길=연동형 비례대표제가 정착해도 비례대표 의석이 매우 적은 한 국회 내 구성원의 다양성은 제대로 실현되기 어렵다. 이에 비례대표를 확대할 선거제 개편 방안을 두고 다양한 논의가 오가고 있다. 김종민 의원은 “지방선거의 경우 지역구를 없애고 정당 명부 비례대표제를 시행하는 것도 고려해봄 직하다”라며 “이런 혁신적인 방식을 특정 지역이 시범적으로 도입해서 단계적으로 확대하면 좋을 것”이라고 짚었다. 아울러 김 의원은 지역구 의원과 비례대표 의원 비율을 1:1로 맞추는 권역별 비례대표제를 제안했다. 기존과 같이 정당이 추천한 후보 명단을 보고 유권자가 투표하되, 비례대표 의석수를 늘려 다양성을 확보하자는 것이다. 김종민 의원은 “권역별 비례대표제를 채택하면 약 5~6개로 나눠진 권역별 인구 비례에 따라 각각 할당된 의석수 내에서 비례대표 의석이 정해진다”라며 “연동형 비례대표제보다 국민의 수용성도 높고 국회 내 다양성을 실현할 수 있다”라고 설명했다.

일각에서는 전면 비례대표제를 도입해 유권자가 자신이 원하는 비례대표 후보까지 선택할 수 있는 개방명부형 비례대표제를 실시하자는 주장도 나온다. 시민단체 ‘세금도둑잡아라’ 하승수 공동대표는 국회 의석 300석을 모두 비례대표 의석으로 전환해 권역별로 비례대표 선거를 시행하자고 말한다. 먼저 현재 지역구 의석에 해당하는 253석을 비례대표로 전환해 의석을 배정한 후, 나머지 47석을 보정 의석으로 활용해 오차를 줄이는 방식이다. 기존 비례대표 투표는 투표지에 선호 정당을 표기하면 정당이 공천한 순서에 따라 후보들이 당선됐지만, 개방명부형 비례대표제에서는 유권자가 선호하는 정당과 후보자를 모두 선택할 수 있다. 하 대표는 “현재 우리 선거제도에서는 비례대표 후보자와 순번을 정당이 정하기 때문에 유권자들의 불신이 강할 수밖에 없다”라며 “유권자들이 비례대표 후보를 직접 선택할 수 있는 개방명부형 비례대표제를 도입하면 정당의 비례대표 후보자 공천에 대한 불신을 해소할 방안이 생긴다”라고 밝혔다.

한편 선거제 개혁에 대해 회의적인 시각도 있다. 선거제 개혁이 이뤄지더라도 정당과 국회에서의 합의가 이루어지지 않으면 위성 정당의 출현과 같은 부작용이 또다시 나타날 수 있기 때문이다. 이택광 교수(경희대 글로벌커뮤니케이션학부)는 “정치권이 독자적인 기득권 이익 집단으로 전락해버린 한, 제도 수선은 임시방편에 불과하다”라며 “정치인들이 폐기한 이념적 민주주의의 명분을 되살리는 일이 우선시돼야 한다”라고 말했다. 덧붙여 전문가들은 다당제 실현에만 관심이 집중되는 일을 경계해야 한다고 말한다. 박원호 교수(정치외교학부)는 “다양한 목소리를 반영하겠다는 개혁의 본질을 잊고 의석수에만 집중하는 다당제는 특정 의제가 한 정당에 전적으로 위임돼 나머지 당은 해당 의제에서 손을 떼는 역효과를 야기할 수 있다”라고 우려했다. 다당제 실현의 목적이 국민의 다양한 의사를 반영하는 데 있으므로, 소수 정당이 주도적으로 발의하는 의제일지라도 모든 정당의 관심과 참여가 필수적이라는 것이다.

낡은 정당과 새로운 시민 정치 사이에서

◇양극화된 정당 정치의 돌파구는?=촛불 시민의 요구를 제대로 반영하려면 정당과 정치 문화의 변화가 선거제 개혁과 동반돼야 한다. 박원호 교수는 “정치 참여 방식이 제도권 밖으로 옮겨간 만큼, 정당이 개혁을 통해 국민의 다양한 의사를 수용하고 이를 실행에 옮길 수 있어야 한다”라고 정당 개혁의 중요성을 역설했다.

더 넓은 지지층의 요구를 수용하기 위해서는 여야 모두에게 청년을 위한 정책과 시스템을 내놓을 것이 요구된다. 강원택 교수(정치외교학부)는 “보수 정당은 새 시대에 적응하지 못하고 있으며, 20~40대의 고민이 투영된 정책을 고민하고 있지 않다”라고 지적했다. 특히 보수 정당의 주된 지지층이 청년 세대에서 멀어졌다는 지적에 정당은 청년 정치를 통해 이들을 사로잡을 방법을 강구하고 있다. 국민의힘 김웅 의원은 “청년 정치인이 기초 자치 단체에서부터 입지를 넓혀 성장할 수 있도록 플랫폼을 신설해야 한다”라며 “정당은 기초 의원의 30%를 청년층에게 할당하는 동시에 청년층이 자신의 정책과 공약을 널리 알릴 싱크탱크*를 만들어야 한다”라고 답했다. 더불어민주당 예비당원 협의체 ‘더 새파란’ 김가진 운영위원장은 “정당 내 청년 가산점 제도나 청소년분과위원회를 활성화해 젊은 세대가 주권 의식을 기르고 정치에 적극적으로 참여하도록 해야 한다”라고 밝혔다.

소수 정당과 중도 정당의 역할도 중요하다. 중도 정당은 거대 양당이 교착 상황에 빠졌을 때 사안의 결정권을 갖는 ‘캐스팅 보트’ 역할을 맡아 합의점을 도출하고 논의가 이념 논쟁으로 번지지 않도록 중재해야 한다. 중도 정치를 표방하는 국민의당 안철수 대표는 “중도는 모든 이념의 가치를 적극적으로 포용하는 것”이라며 “사안마다 보수와 진보의 해결책을 적절하게 택하는 실용 정치를 지향해야 한다”라고 주장했다. 소수 정당 역시 거대 정당과 차별화되는 의제를 제시하고 목소리를 분명하게 내 국회에 다양한 목소리가 반영되도록 해야 한다. 정연욱 의장은 “노동과 복지 등 정의당의 기본 이념을 진정성 있게 대변할 때 당의 경쟁력도 올라간다”라고 주장했다. 신지예 한국여성정치네트워크 대표는 “소수일지라도 지지자의 목소리를 잘 반영하는 것이 민주주의 국가에서 지켜야 할 원칙이라고 생각한다”라며 소수정당의 역할을 강조했다.

◇팬덤 정치에서 시민 정치로=전문가들은 정당 지지자들 역시 정치 문화를 개선하기 위해 노력해야 한다고 말한다. 특정 인물을 맹목적으로 지지하는 팬덤 정치에서 벗어나 의사 결정을 합리적으로 진행할 여건을 마련하자는 것이다. 정연욱 의장은 “지지자들이 인물을 향한 맹목적 시선을 돌려 정당을 향해 정제된 방식으로 명확한 의사를 밝힐 때, 팬덤 현상이 개선될 수 있다”라고 짚었다.

팬덤 정치의 원인 중 하나인 폐쇄적인 정치 제도를 ‘숙의 민주주의’*로 전환하는 방법도 있다. 지금보다 정책 결정 과정에서 공적인 논의를 활성화해 민주적인 의사 결정이 가능한 분위기를 만드는 것이다. 서울연구원 정병순 선임연구위원은 “폐쇄적인 정책 결정 과정도 팬덤 정치를 만들어낸 토양이 됐다”라며 “숙의 민주주의 제도는 양극화된 팬덤 정치 현상을 해결하고 시민의 정치적 역량을 증진하는 데 도움을 줄 수 있다”라고 말했다. 정 위원은 지역 사회 차원에서 숙의 민주주의를 적용한 ‘지역사회 혁신계획’이나 ‘시민 숙의 예산제’가 국가 전체로 확대 시행되려면 올바른 정책 기조뿐 아니라 정책 방향성에 대한 시민들의 올바른 인식이 필요하다고 말한다. 덧붙여 정 위원은 “공론장 제도가 제대로 정착하는 동시에 국민이 한뜻으로 사회 문제를 해결한다는 ‘자치 의식’과 ‘주인 의식’이 필요하다”라며 “서로의 선호와 이해관계가 다를 수 있다는 열린 생각이 가능해야 한다”라고 밝혔다.

제도와 인식의 조화, 개헌

◇제왕적 대통령제의 탈피=헌법은 정치 제도의 정당성을 위한 근거와 국민의 권리를 천명하는 민주주의 사회의 최상위 규범이다. 따라서 권위주의의 잔재를 청산하고 권력 구조를 개편해 새로운 사회를 만들기 위해서는 궁극적으로 개헌이 필요하다. 강원택 교수는 “현재 대한민국은 마지막 개헌 때보다 사회적 규모가 커지고 시민 의식이 성장해 국가가 일방적으로 국민을 끌고 가지 못하는 상황”이라며 “이런 환경을 반영한 헌법 개정이 중요하다”라고 강조했다.

권력 구조 개편을 위해 헌법 개정이 필요하다는 의견은 △대통령 중임제 △내각제 △분권형 대통령제의 형태로 오랜 시간 논의돼 왔다. 문재인 대통령은 후보 시절부터 정치적 연속성을 확보하는 방법으로 ‘대통령 4년 중임제’를 주장하는 등 개헌 방향성에 대해 의견을 내왔다. 한편 권력 구조를 개편하는 핵심 주체가 ‘제왕적 대통령’이 되면 안 된다는 지적도 있다. 이에 대통령은 상징적 국가원수로 남고, 국회에서 선출된 국무총리가 행정 수반이 되는 내각제로의 전환이 제안됐다. 헌법개정특별위원회에 참여했던 김종민 의원은 “국회 중심의 내각제가 현 대통령제를 대체할 가장 바람직한 대안이지만, 국회와 정당에 대한 국민의 신뢰가 낮고 정치 체제의 안정성도 보장돼야 하므로 실현 가능성이 작다”라고 말했다.

내각제를 대신할 대안적인 체제로 현재 △국무총리 국회 추천제 △국무위원 중심의 대통령 중임제 △분권형 대통령제가 언급되고 있다. 이들 가운데 현행 제도와 가장 유사한 안은 ‘국무총리 국회 추천제’다. 개편안의 핵심은 국회가 추천한 국무총리 후보자를 대통령이 임명하는 것에 있다. 대통령은 불가피한 상황에서 2회에 한해 후보자 거부권을 행사할 수 있다. 하승수 대표는 “국무총리 국회 추천제로 개편이 이뤄지면 국무총리가 행정부와 국회를 연결해 안정적인 정국 유지가 가능하다”라며 “국무총리가 국회의 목소리를 듣고 이를 대변하기 때문에 국회에서도 정책 경쟁이 촉진돼 입법에 대한 다양한 토론과 협상이 이뤄질 것”이라고 말했다. 그는 “국무총리가 헌법에 보장된 국무위원 제청권*을 제대로 행사해 책임장관제를 실현할 수 있다”라고 덧붙이며 “책임장관제를 시행하면 장관이 소관 부처의 정책을 유기적으로 운영하기 쉽고, 문제 발생 시 책임의 소재를 명확히 할 수 있다는 장점이 있다”라고 밝혔다.

대통령 중임제로 전환해 행정부 내의 권력 구조를 개편하고 대통령의 막강한 권력을 분산하는 방법도 있다. 김종민 의원은 “정치적 책임 소재가 분명한 대통령 중임제를 채택하되 대통령의 권력이 비대해질 수 있다는 점을 고려해 ‘국무위원’ 중심의 제도 개혁을 시행해야 한다”라고 설명했다. 다만 그는 “20~30명의 국무위원이 난립할 수 있으므로 총리와 부총리를 중심으로 상임위원회를 만들어 이들이 행정부를 이끌게 해야 한다”라며 “이때 상임위원회는 제헌 헌법의 국무회의와는 구분해야 한다”라고 밝혔다. 제헌 헌법의 국무회의가 주요 국책에 대한 의결권을 가졌던 반면 상임위원회는 현재의 국무회의와 같이 구속력을 가지지 않는 심의기관이다. 김 의원은 “현재는 대통령 비서실을 중심으로 국정이 운영된다”라며 “국무위원이 현재의 비서실 역할을 대체해야 청렴한 국정 운영이 가능하다”라고 말했다.

대통령에게 집중된 국정 지휘권을 총리가 나눠 가지는 ‘분권형 대통령제’는 내각제와 대통령제의 장점을 모두 포괄하는 체제다. 이 경우 일반적인 국정 운영은 국무총리를 필두로 한 내각에 돌아가고, 대통령은 장기적으로 국가 의제를 만들어 끌고 나가는 역할을 맡는다. 대통령은 국무총리가 여론과 다른 정책을 감행하면 법안을 거부하거나 의회를 해산해 총선거를 실시하는 식으로 정치적 갈등을 조정하게 된다. 강원택 교수는 “대통령에게 권한이 집중되는 문제를 해소해 권력 관계를 수평화하는 한편 여러 부서에 권한이 수직적으로 분산돼 각 부서가 역량을 다양하게 발휘할 수 있다”라며 “국내 통치 시스템은 이미 내각제와 대통령제가 혼합된 형태기에 분권형 대통령제로 전환해도 잡음은 상대적으로 덜할 것”이라고 말했다.

◇지방과 국민에게 권력을=개헌의 또 다른 핵심이 될 지방 분권은 비록 촛불 집회에서 직접 요구된 사항은 아니지만, 중앙과 지방에 권력을 나눠 청와대와 행정부로 권력이 쏠리는 현상을 완화할 수 있다는 점에서 촛불 민주주의의 정신을 반영한다. 문재인 대통령이 2018년 발의한 개헌안 제1조 3항 역시 “대한민국은 지방 분권 국가를 지향한다”라고 명시해 지방 분권의 가치를 헌법에 담고자 했다.

하승수 대표는 ‘연방제’의 요소를 추가해 지방 분권을 구체적으로 실현하자고 말한다. 하 대표는 행정 권력이 중앙에 쏠린 탓에 다른 인프라도 수도권에 몰려, 이로 인한 사회적 비용을 전 국민이 부담하는 중이라고 말한다. 하 대표는 “외교와 국방처럼 중앙 정부가 담당하는 필수 부문을 제외한 영역에서 지방 정부의 광범위한 자치권을 인정해야 한다”라며 “현재의 광역지방자치단체를 하나의 ‘주(州)’로 인정할 필요성이 있다”라고 밝혔다. 연방제 개념은 공동 재원을 조성하고 열악한 지역을 우선 지원하는 방식을 기초로 한다. 하승수 대표는 “지방 분권이 실현돼야 주민이 기후·환경 문제처럼 규모가 큰 사안까지 스스로 해결할 토대가 만들어진다”라고 덧붙였다.

개헌 과정에서 국민의 참여를 독려하는 일도 필수적이다. 황도수 교수는 “개헌은 권력 구조를 바꾸는 작업이므로 의제별로 국민에게 판단을 맡기는 것이 중요하다”라며 “국민 소환제 설치와 같이 개헌에 포함되길 원하는 의제를 하나씩 국민투표에 붙여 순차적으로 작업을 해나가야 한다”라고 밝혔다. 김종민 의원 또한 “국민이 직접 개헌에 참여할 수 있도록 국민발안제를 도입해 모두의 의견을 수렴해야 한다”라고 말했다.

반쪽짜리 준연동형 비례대표제, 양극화된 정당과 팬덤 정치는 국민이 광장에 모여 외친 ‘새로운 대한민국’과 거리가 먼 결과물이다. 이 상황에서 정치 주체들은 촛불 민심에 상응하는 민주주의를 실천하기 위해 다양한 개혁과 개헌을 요구하고 있다. 현 정부는 남은 1년의 임기를 어떻게 마무리할 것인가. 우리는 어떤 방법으로 촛불 민주주의를 이어나갈 것인가. 『대학신문』은 모두가 뚜렷한 문제의식을 바탕으로 다양한 의견을 수렴하며 우리 사회의 미래를 구상할 때, 지금보다 나은 민주주의 사회가 만들어질 것으로 기대한다.

*숙의 민주주의: 시민이 공적인 과정을 통해 깊은 논의를 거쳐 의사를 결정해 가는 민주주의 형태

*싱크탱크: 각 학문 분야의 전문가가 모여, 정부의 정책이나 기업의 경영 전략 따위를 연구하는 두뇌 집단

*국무위원 제청권: 국무총리가 대통령에게 국무위원(행정 각부의 장관)을 임명해 달라고 요청하는 권한

삽화·인포그래픽: 김규희 뉴미디어부장 salgu@snu.ac.kr 김윤영 기자 kooki1026@snu.ac.kr 

레이아웃: 양수연 기자 didtndus016@snu.ac.kr