정민수 (보건학과 석사과정)

< 아래의 글은『대학신문』 1684호에 실린 축약본입니다. 전문은

정민수씨의 개인홈페이지( www.cyworld.com/ekddnl)에서 보실수 있습니다>

1 서론: 노말헥산 사건과 외국인 근로자

본 연구는 2005년 1월 경기도 화성에서 발생한 노말헥산1) 노출로 인한 외국인 근로자2) 8명의 다발성 말초신경염 발생 사건을 단초로 하여, 외국인 근로자의 산업안전보건 실태를 전반적으로 분석하고 현황과 개선방안을 논의한다. 언론보도에 따르면 2000년 이후부터 2004년 중순까지 이주노동자 산재사망수는 300명을 넘는 것으로 추정되었고, 부상자와 작업 관련성 질병자도 1만 명에 이른 것으로 예측되었다(한겨레, 2004/10/22 8면). 특히 이러한 산업재해의 절반이 5인 미만의 영세 사업장에서 발생했고, 업종별로는 제조업과 건설업에서 생긴 재해가 전체의 93% 이상을 차지했다. 노동부가 발표한 ‘외국인노동자 고용사업장 지도점검실적’을 보더라도, 점검 대상업체 가운데 절반 가까이가 불법파견근로, 노동법위반으로 지적당했는데, 특히 근로기준법과 산업안전보건법 위반이 전체 적발내용의 70%에 달했다. 이것은 외국인 노동자의 ‘노동건강권’3)과 인권이 침해당하는 현실을 단적으로 보여주는 것이다.
법무부(2002)의 자료에 따르면 2002년 12월 당시 한국에 체류한 외국인 근로자(이주노동자)는 약 36만2천여 명이며, 이 가운데 정식 취업비자를 받고 입국한 경우는 3만3697(9.2%)명, 산업기술연수생은 3만9661(11%)명, 불법취업근로자4)(불법체류노동자)는 28만9239(79.8%)명으로 파악되는데 실제로 불법취업노동자는 이를 상회할 것으로 추정된다. 5) 산업연수생은 낮은 임금과 열악한 근무조건으로 해당 사업장을 이탈하는 경우가 잦고, 불법취업자는 영세사업장에서 단속을 피해가며 일하는 경우가 대부분이다. 이에 따라 각종 인권문제, 특히 ‘노동권’과 ‘건강권’에 대한 문제가 발생하고 있다. 그러나 기존 연구에서는 외국인 근로자의 이주 배경, 즉 ‘흡입 요인(pull factor)’의 핵심인 산업현장과 그 안의 인권에 대해서는 충분히 다루지 못한 실정이다. 그러나 실제로 외국인 근로자의 유입배경이 ‘임금’ 및 ‘노동시장’과 관련되어 있다면 이러한 1차 요인을 중심으로 인권 문제를 다루어야 한다고 생각한다. 따라서 본 연구에서는 외국인 근로자 가운데 다수를 이루고 있는 불법취업노동자와 그들이 근로하는 영세사업장을 대상으로 ‘노동건강권’을 통한 인권 문제를 다룰 것이다.
이들 영세사업장은 산재가 다발하며 근로자들이 각종 직업병에 노출되어 있고, 체계적인 안전보건관리가 이루어지지 못하는 경우가 많다.6) 또한, 불법취업근로자는 산재나 직업병이 발생하더라도 정당한 보상을 받지 못하는 악순환이 거듭되고 있다.7) 따라서 이 글에서는 다음 세 가지 방향에 초점을 맞추어 문제제기를 하려고 한다. 첫째, 노말헥산 사건의 발생과 대책없는 종결이다. 둘째, 외국인 노동자의 인권 중 산업안전보건 분야에 대한 연구의 부족이다. 셋째, 외국인 노동자와 더불어 영세사업장에서 일하는 취약계층에 대한 인권문제이다. 그러므로 본 연구는 외국인 근로자 가운데 불법취업근로자의 작업환경과 근로조건 실태를 살펴보고 1차적으로 ‘외국인 근로자’와 ‘영세사업장’의 교집합을 논의한 후, 2차적으로 영세사업장의 국내 근로자와 이들의 같은 지위를 연구하려고 한다.

1.1 노동권과 건강권

인권은 보통 자유권, 평등권, 사회권으로 구분되는데, 산재보험 및 사회보장의 권리는 사회권의 영역에 포함된다. 헌법 제6조 2항에 따르면 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다”. 또한 근로기준법 제5조의 균등처우에 대한 규정에서 사용자가 근로자에 대하여 성별, 국적, 신앙, 사회적 신분 등을 이유로 근로조건에 대한 차별적 대우를 하지 못하도록 하고 있다. 특히 1995년 9월 대법원 판례에 따르면 불법체류 이주노동자라 하더라도 국내사업장의 사용주가 고용계약을 체결하였다면, 근로기준법상의 근로자에 해당한다는 판결 내용에 근거할 때 모든 이주노동자는 근로기준법상의 ‘근로자’에 포함된다. 이에 따라 산재보상보험법 제4조에서 산재보상보험법의 적용범위가 되는 근로자의 정의를 근로기준법의 ‘근로자’로 정의하고 있기 때문에, 불법체류자를 포함한 모든 이주노동자는 산재보상보험법의 적용범위에 포함된다.
그러나 현실적으로 근로복지공단에 외국인 근로자가 산재요양신청을 하면 일반적인 심사 및 승인절차를 거쳐 불법체류 신분인 경우 그 결과를 법무부 출입국관리소에 신고하고 있어서 실제로 형식적인 법에 그칠 소지가 많다. 이런 행정처리는 결과적으로 외국인 근로자의 경우 산재를 당해도 산재신청을 하지 못하는 상황을 만든다. 이것은 ILO 협약에 위배된다고 할 수 있다. 아울러 국민건강보험법은 그 적용대상을 “국내에 거주하는 국민”으로 규정하여 산업연수생을 제외한 불법체류 이주노동자를 배제하고 있다. 이것은 이주노동자에 대한 차별을 금지하는 국제협약에 위배된다고 할 수 있다. 결국 불법체류근로자는 건강보험에서는 제도적으로 배제되고, 산재보험에서는 현실적으로 배제되어 노동건강권을 침해당하고 있다.

1.2 산업안전보건과 산업재해

노동부의 자료에 따르면, 현재 우리나라에서는 산재로 인해 하루에 8명씩 목숨을 잃는다. 그러나 이들 노동자에 대한 안전과 건강은 사회적 이슈가 잘 되지 않는다. 그렇다면 하루에 8명의 노동자가 산업재해로 사망하는 것이 과연 평이한 수치이기 때문에 그런 것일까? <그림1>의 한국산업안전공단 자료를 보라.
이 자료는 1970년부터 현재까지의 우리나라 재해자수와 재해율을 보여주고 있다. 1980년대 세계 1위에 있던 한국의 산재율은 1990년대부터 점차 감소하고 있는 추세이지만, 이것은 1980년대 노동조합의 건설과 노동자의 권리의식 신장으로 점차 재해율이 감소하는 경향에서 기인한 것이지, 정부의 제도적 보완과 담당기관의 성과에 의한 것만은 아니었다. 게다가 A시기는 재해자수는 적은데 재해율은 많아 산업규모가 작은 후진국형 모델을 보이지만, B시기는 재해율은 적은데 재해자수는 많은 기형성을 보이고 있다. 이것은 우리나라의 산재통계가 산재보상자료를 바탕으로 집계된다는 한계 때문에 실재의 산재현황을 제대로 보여주지 못하고 있음을 반영한다. 오히려 산업구성의 변화, 산재보험의 포괄범위, 노동자의 산재보험에 대한 접근성, 그리고 의료보험과의 관계가 전반적으로 고려되지 않음으로써 재해율을 낮추는데 급급한 행정의 한계를 지적하는 목소리가 높다. 3차 산업 위주로 산업구조가 변화하고, 의료보험이 산재보험을 대체하는 경우가 많은 점을 고려할 때, 이 부분은 의미가 없는 것이다.
그렇다면 우리는 이 문제에 어떻게 접근할 것인가? 여기에 대한 힌트는 「비정규 노동자 안전보건실태조사」(한국산업안전공단, 2001)라는 자료에 있다. 자료에 따르면 비정규 근로자로 일하다가 다치거나 병드는 경우 18%만이 산재보험으로 처리를 하고 있다. 이것은 이주노동자의 산재처리와 비슷한 경향을 보이는데, 공상처리율이 70~80%에 가깝다는 것은 비정규 근로자와 외국인 근로자에게 산재보험은 사회보험으로써의 역할을 하지 못하고 있다는 사실을 증명하는 것이다. 따라서 이 글에서는 전체 노동자의 절반이 넘는 비정규 근로자 문제가 외국인 근로자 문제와 연장선상에 있다는 사실에서 반복되는 중대 산업재해에 대한 해결책을 찾을 수 있다고 본다. 1980년대 이후에 추락사, 약물중독사와 같은 재래적 산재형태가 감소하고 인구 전반의 자연사망율이 저하되면서 일반질병에 의한 사망률도 감소했는데, 노동자의 안전보건 문제는 1988년 직업병이 이슈화된 이후에 법안의 개정이 이루어져왔다. 그러나 정책사업은 물량위주의 단기적인 것들로만 채워졌다. <표1>은 2000년도 주요국가의 재해율(업무상사고)과 사망만인율을 보여준다. 우리나라는 다른 선진국보다 크게는 20배에서 작게는 5배에 이르는 범위에서 더 높은 사망만인율을 보이고 있다.
각국의 산업안전보건제도가 상이하기 때문에 평면적 비교는 불가능하지만, 우리나라의 경우 산재보험이 적용된 사례만을 집계한 자료이기 때문에 산재보험을 잘 적용받지 못하는 질환, 예를 들어 직업성 암(4000여 명 추산), 직업성 호흡기 질환(2000여 명 추산) 등을 포함하면 매년 산재로 인한 노동자의 사망은 1만여명에 이를 것으로 추정된다. 마찬가지로 <그림1>과 같이 재해율은 1% 내로 감소했으나 사망만인율과 강도율은 떨어지지 않고 수평을 그리는 모순을 보이고 있다. 아이러니컬한 것은 산업안전 예방기관인 한국산업안전공단의 설립 이후에 재해율은 지속적으로 감소한다는 점이다.
결국 산업안전보건과 관련하여 우리나라의 고질적인 관리상[]운용상의 문제가 제대로 시정되지 않고 있으며, 이런 문제의식의 연장선상에서 외국인 근로자의 노동건강권 문제에 접근해야 한다. 그렇다면 외국인 근로자는 우리나라의 산업안전보건체계에서 어느 부분에 포함되어야 할까? 그들 가운데 상당수가 불법취업근로자라는 점이 문제가 되지만 산업안전보건법과 근로기준법 상으로는 그들도 엄연히 노동건강권을 가지고 있다. 그렇다면 이들의 모순적 지위를 어떻게 보호해 줄 수 있을까? 이것은 비단 내외국인의 문제가 아니라, ‘근로자’의 생명권에 관한 문제이다.
<그림2>는 이중노동시장 이론에 착안하여, 작업환경에 따라 상이한 다중계층을 도해한 것이다. 우선 그림 가운데의 A계층은 내국인 정규직으로, 산업안전보건법에 따른 건강관리를 받고 있는 사무직 혹은 기술직이다. 이들에게도 산재는 발생할 수 있으나, 이들은 유해위험물질에 대해 충분한 안전보호구를 지급받고 규정을 지켜 작업을 할 수 있는 여건이 마련돼있다. 특히 이 가운데 AA계층은 대기업 사무직 등으로 산재에 대한 노출빈도가 현격히 작은 그룹을 말한다. 물론 A계층에게도 각종 직업병이나 뇌심혈관계, 근골격계질환이 발생할 수 있으나, 여타 계층의 사업장에 비해 안정적인 내근이 많고 물리적 유해요인이나 화학적 유해요인이 현격히 적기 때문에 산업안전보건상 ‘안전’의 기준에 든다고 하겠다.
그러나 이 외의 계층은 모두 각각의 위험요인에 노출되기 쉬운 취약계층으로 분류할 수 있다. 예를 들어 B계층은 비정규직 근로자, C계층은 외국인 근로자, D계층은 노년[]여성[]장애 근로자, E계층은 5인 미만 사업장의 근로자, 그리고 고립계층은 노동시장에 포함되지 않으나 노동을 제공하고 임금을 받는 연소 아르바이트생이다. 이런 다양한 계층은 또 작업장의 형태에 따라 50인 미만 영세제조업종이나 건설업종으로 나눌 수 있다. 본 연구에서는 계층에 따른 산업안전보건에 대한 차별적인 보호를 극복하기 위해 A계층 바깥의 모든 계층을 ‘취약계층’으로 묶을 것을 제안하며, 특히 그들 가운데에서 유해위험요인에 노출되기 쉬운 사망재해 및 직업병 다발 업종에 대한 집중 보호책을 마련할 것을 주장한다.8)
<그림3>의 분석틀은 이주노동자의 노동건강권을 구성하고 있는 관계를 도식화하고 있다. 특히 일부 관계에서 문제가 생길 경우, 위의 8가지 관계 유형으로 돌아가서 진단과 처방을 손쉽게 하여 CBT의 균형-불균형의 동적 메커니즘에 따라 이주노동자의 인권 문제가 정당하고 합법적인 영역을 떠나 음지화되는 것을 막도록 하는데 지속적으로 도움을 줄 것이다.

2 본론: 노말헥산 노출 사고 사례 연구

노말헥산 사건이 처음으로 언론에 보도된 것은 “LCD작업장 유해용제 노출로 타이 노동자가 집단으로 앉은뱅이병”(한겨레, 2005/01/13 1면)에 걸렸다는 기사였다. 경기도 화성의 한 LCD공장에서 타이 여성노동자 5명이 유기용제에 중독되어 ‘다발성 신경장애’ 판정을 받은 사건인데, 문제의 유기용제는 노말헥산(n-Hexane)으로 냄새와 색깔은 없지만 독성을 지녀 세척제나 다른 공업용 접착제의 소재로 사용되는 것이었다. 그러나 보호구 없이 직접 신체에 노출될 경우 호흡기를 통해 신경조직에 독성이 침투하여 신경장애의 원인이 되는 물질이다. 이 사건이 발생하자 전체 사업장 가운데 4분의 1밖에 건강진단을 받지 못하고 있는 이주노동자의 노동건강권 침해 문제가 다시 한번 큰 사회적 반향을 일으켰다. 노말헥산은 그 치명적 위험성 때문에 이 물질에 대한 직접적인 노출을 방지하기 위해 장갑과 얼굴보호용 장구는 물론 방독마스크까지 쓰도록 산업안전보건법 제41조에 규정되어 있으나, 전국의 유사업체 300개소는 이런 위험에 방치돼 있었던 것이다.
현행 산업안전보건법에 따르면 “근로자를 사용하는 모든 사업장”은 산재보험 적용 대상이기 때문에 불법체류와 같은 신분이나 국적과는 상관없이 모두 산재신청을 할 수 있고, 승인이 나면 보상을 받을 수는 있다. 설사 사업장이 산재보험에 가입되어 있지 않더라도 산재로 인정되면 근로복지공단이 노동자에게 산재보상금을 지급하고, 이후에 사업장에 구상권을 행사한다. 만약 불승인이 난다 하더라도 행정소송을 낼 수 있으며 결국 산재로 인정되면 근로자는 입원치료비와 휴업급여(입원기간 동안 받을 수 있었던 평상시 임금의 70%)를 받게 된다. 치료가 끝난 후에도 후유장애가 있을 시 장애정도에 따라 14등급이 매겨져 통상임금의 최고 1474일분에서 최저 55일분의 임금이 지급된다. 즉, 체류의 합법성 여부를 떠나 사용자와 근로자 사이에 근로계약이 체결되었다면 사용자는 근로자를 위험상황에서 보호할 의무를 지는 것이다. 산재를 충분히 예상했음에도 위험요인을 알리지 않고 보호장비를 챙겨주지 않았다면, 그러한 불법행위에 대한 배상책임이 발생하는 것이다.
마스크 없이 하루 12시간 일하면서, 일하다 쓰려져도 잠시 쉬기만 했던 이주노동자들의 노동건강권은 과연 어떻게 해야 할 것인가?(한겨레, 2005/01/14, 1면; 동아일보, 2005/01/15, 1면; 경향신문, 2005/01/15, 1면) 이런 노말헥산 중독은 내국인에게도 발병한 경우가 있지만, 외국인의 경우 그동안 역학조사 요청이 들어온 경우도 없었을 만큼 안전의 사각지대에 놓여 있었다. 9) 안전보건 교육이 미비하고, MSDS10) 자료를 비치하지 않고, 일반, 특수건강검진을 실시하지 않는 사업장에서 근로하는 경우가 많은 이주노동자의 노동건강권을 우리는 어떻게 볼 것인가?

2.1 원인과 개선방향

화학물질에 의한 직업병은 톨루엔, 노말헥산 등 유기용제 중독이나 납 중독, 유해가스 중독 등이 잘 알려져 있는데, 특히 밀폐공간에서 고농도로 노출되는 작업장에서 급성 중독성 질환이 발생하는 것이 전형적이다. 이러한 전형적인 급성 중독은 우리나라 작업환경의 점진적인 개선과 더불어 더 이상 흔한 일이 아니다. 그러나 작년 초에 발생한 노말헥산 중독 사건은 제도와 법령이 존재하고 작업환경측정이 공공기관에 의해 실시된다 하더라도, 관리부족때문에 재발하기도 함을 알 수 있다. 따라서 우리는 작업장의 유해요인들에 대해서 생물학적, 물리적, 화학적 요인 뿐만이 아니라11) 안전보건 전반에 관해 외국인 근로자들이 직면하고 있는 현실은 무엇이며, 또한 보호받아야 될 부분이 무엇인지를 짚어보려 한다. 특히 여기에서는 한국산업안전공단 산업안전보건연구원에서 연구용역사업으로 행한 “외국인근로자 안전보건실태조사 연구”(기간:2002년 12월~2003년 12월)12) 결과를 토대로 진행하기로 한다. 이 연구는 노말헥산 사건이 발생하기 약 1년 전에 인접 지역(경기도 안산, 시화, 반월지역) 사업장 195개소를 대상으로 한 대규모 조사였으며, 안전보건에 대한 정부의 시각과 제도적 한계를 보여줄 수 있는 측면이 많기 때문이다.

2.2 실태파악의 한계: 2002년 안전보건 실태조사 연구를 중심으로

o 제목: 외국인 근로자 안전보건 실태조사 연구
o 연구기간: 2002년 12월 ~ 2003년 12월
o 조사도구: 노동부 산업안전규칙에 의거 체크리스트 개발
o 방법: 외국인 고용 사업장을 대상으로 작업환경측정 및 평가
o 측정: 대상지역 외국인 근로자 109명에게 설문, 사업장 2개소 관리자면접
o 연구결과 요약
-체류자격: 합법체류자가 82.1%13)
-대상 외국인 근로자 체류기간: 1년 이상이 70%
-현황: 외국인 근로자 고용사업장의 산업안전실태는 국내 제조사업장에 비해 열악함. 기본적인 안전수칙인 경고표지 및 안전표지 부착에 대한 인식이 부족하고, 물질안전보건자료(MSDS) 비치 및 활용도가 부족하며, 개인보호구 지급 및 착용, 작업복 지급, 작업통로 확보, 작업장 정리정돈 상태 등이 국내 제조업 사업장에 비하여 열악하였음. 특히 5인 이상 50인 미만의 국내 제조업 사업장보다도 더 열악한 것으로 파악되었음.
-위험요소: 협착과 절단이 가장 높고, 화상, 감전, 전도의 순.
-건강진단: 조사대상 195개소 가운데 45.6%인 89개소가 실시하였으나, 이중 일반 및 특수건강진단을 실시하는 사업장은 53개소로 전체의 27%에 불과함. 특히, 소음노출이 같은 지역의 다른 제조업체에 비교하여 높게 나타났음. 근무만족도는 급여수준, 근로시간, 작업내용, 의료혜택, 고충처리, 직장상사와의 관계, 숙소시설 등에 있어서 대체로 만족했음.
-작업환경: 작업장의 유해환경 노출경험조사에서는 소음과 분진이 높은 비율을 보였고, 그 다음은 유기용제 노출과 불편 및 단순작업의 순.

위 연구는 산업안전 예방을 담당하는 기관인 한국산업안전공단에서 외국인 근로자에 대한 산업의학적 연구를 다수 담당하고 있는 고려대학교와 함께 수행한 사업이었음에도 불구하고, 1년 후에 일어날 사건에 대한 어떠한 진단도 해내지 못하고 있다. 특히 외국인 근로자 사업장에 대한 연구의 모수(N=109)가 작고, 사업장 관리자를 면접하여 관리자의 응답 편위를 일으키고 있다. 사업주 가운데에서 자신의 근로자를 법에 저촉되게 관리하고 있다고 시인할 사람이 거의 없음은 명백하다. 따라서 연구의 신뢰성에 문제가 있었다고 본다. 특히 작년 노말헥산이 일어난 경기도 화성과 유사한 지역에서 설문조사를 실시하고 산업위생학적인 평가를 했음에도 불구하고, 소음과 분진같은 가시적이고 측정하기 용이한 부분만을 지적함으로써 실제 작업장에서 사용되는 유기용제와 같이 전문기관에서 점검해야 할 부분에 대해서 형식적인 평가만을 했다는 지적을 면하기 어렵다. 특히 연구대상 업체의 산업안전보건에 관한 전반적 실태가 기존의 다른 연구에 비해서 양호하고, 외국인 근로자의 건강진단 실태도 더 높게 나타나고 있다는 점에서 문제가 있다.

2.3 산업안전보건 시스템 개선을 위한 방법

연구보고서에 대한 제언과 비판은 다음과 같다.
첫째, 외국인 근로자를 위한 안전보건 관리시스템의 개선이다.
둘째, 외국인 근로자 고용사업장의 시설개선이다.
셋째, 기존 산업안전보건 체계를 기관과 연계하는 제도 및 시행기반의 마련이다.
넷째, 외국인 근로자 민간단체 연계 및 사업장내 조직을 통한 접근성, 사업효과의 증대이다.
다섯째, 외국인 근로자에 대하여 산업안전보건상의 차별대우 금지이다.
여섯째, 외국인 근로자 및 고용사업주에 대한 교육강화이다.
이상과 같이 용역사업의 연구방법과 정책제언에 대한 한계를 논의하였다. 해당 보고서는 외국인 근로자의 노동건강권에 대한 현황을 제대로 스케치하지 못했고, 따라서 실효성이 없는 현상유지적 제언에 그쳤다. 이에 대하여 본 연구에서는 다음과 같은 산업보건과 법률의 관리제도에 대한 기술적 측면의 제언을 추가적으로 제안한다. 그리고 결론에서 외국인 근로자의 안전보건을 총체적으로 재검토한 결론과 제안을 하도록 하겠다.

1) 산업보건의 측면
산업현장에서 제조되거나 사용되고 있는 물질들의 독성 및 유해성분에 대한 정보는 상당수 누락되어 왔다. 2004년 국정감사에서 김형주 의원이 제시한 자료에 따르면, MSDS의 신뢰성 평가 결과 총 29개사 114종 제품의 경우 물질의 독성성분은 물론 노출시 유해위험성을 누락하거나 법 규제조항을 기재하지 않거나 물질의 성분과 특성에 관한 자료를 기재하지 않았다. 이런 유해독성 물질은 일시적 노출로 발병하는 것이 아니라, 장시간에 걸쳐 축적되어 발병하는 만큼 유병요인을 알기 힘들다. 따라서 이에 대한 개선이 시급한데, 노동부와 한국산업안전공단에서는 노말헥산 사건에 대한 대응방안을 확실하게 공표하고, 그에 대한 영향평가를 실시해 개선된 정도를 밝혀야 한다.
2) 산업안전보건법과 관리제도
무엇보다 문제가 되는 것은 산업재해의 은폐이다. 2004년 국정감사에서 단병호 의원이 배포한 「산재통계 정상화와 실질적 산재예방정책수립을 위한 제안」이라는 자료에 따르면, 지난 2002년 보건복지부의 건강보험과 국민건강영양조사를 분석한 결과, 20~59세 생산활동인구가 직장 내에서 사고를 당한 건수는 61만5645건에 달했으나, 산재보험으로 정상 처리된 경우는 6.3%인 3만9072건에 불과했다. 이 통계대로라면 57만여 건의 산재가 은폐되었고 기업에서 부담해야 할 수백억 원대의 치료비를 국민이 부담한 셈이다. 실제로 민주노총 금속연맹이 2005년 화학업종인 A사에서 직장 내 사고를 당한 57명을 대상으로 설문조사를 한 결과, 21명이 건강보험, 26명은 사측이 치료비를 부담하는 공상처리를 한 반면 산재처리를 한 경우는 8명에 지나지 않았다.14) 따라서 노동부에서 발표하는 통계는 산재사망자 수와 산재율이 이율배반적인 형태로 나타나게 되는 것이다. 또 다른 증거로, 2001년 영국에서 한해 동안 발생한 직업병 환자가 국민의 2.1%이지만 한국은 2002년 기준으로 0.1%에 불과하였다. 산업재해 연구가인 하인리히의 이론에 따르면 사고성 재해의 경우 통상 중상 1건에 경상 29건, 아차사고 300건 가량으로 발생하여 피라미드 구조를 띤다. 그러나 지난해 우리나라 산재통계의 경우 중상 대 경상(한달 이내의 치료를 요하는 사고)의 비율이 6.9대 1로 오히려 중상의 비율이 높았다.
원인을 살펴보면 경미한 사고에 대한 고의적 은폐와 더불어 신청 자체를 억제하는 유인에 따른 경우가 많다. 근로자들의 직업병에 대한 인식부족도 한 원인이고, 사업장의 무재해 운동이 오히려 은폐를 부추키는 것이다. 한국산업안전공단에서 추진하는 무재해 운동은 무재해 일수가 곧 상여금과 연결되고, 산재 후 불이익을 받을 수 있다는 우려 때문에 근로자들이 작은 사고는 숨기는 관행이 생겼다. 그래서 일부 사업장의 경우 무재해 달성 시간이 가히 상상을 초월하는 실적을 내기도 하였다. 따라서 산재예방을 위한 관계개선이 중요한데 1)CBT이론을 따라 불법적인(-) O-P관계를 합법적으로 만들고(-), 2)외국인 근로자의 지위 공식화를 통해 O-X관계를 개선할 수 있는 문화적 풍토를 만들고, 3)결국 P-X관계에 정당한 산재보상과 체류보장이 돼야 할 것이다.


3. 결론: 산업안전보건과 노동건강권

1980년대부터 주로 3D 업종에 종사하기 시작한 외국인 근로자는 1991년 정부의 산업기술연수제 도입으로 인해 크게 증가했고, 현재는 약 30만~40만 명이 우리나라의 생산현장에서 일하고 있다. 그러나 그들은 국제노동력 이동의 유입경로에 따라 영세한 제조업체나 미숙련 근로자를 많이 필요로 하는 건설업 분야에서 일하면서 노동건강권과 관련된 각종 피해를 입고 있다. 우선은 작업환경에서 오는 안전보건의 문제이고, 다음으로는 산업재해나 직업병으로 인한 문제이다. 위에서 살펴보았듯이 이들은 사회적 신분, 지위, 그리고 미숙련이라는 제약으로 인해 열악한 작업환경을 고스란히 개인의 몫으로 떠맡고 있는 것이다. 예를 들어, 경기도 반월-시화공단 내에서 산업재해를 입어 요양중이거나 치료경험이 있는 외국인 근로자를 대상으로 산업재해 발생요인 및 산재처리에 관한 연구보고서에 따르면 절단사고가 74.1%로 가장 높게 나타났으며 낙하비례와 무리한 동작으로 인한 사고가 각각 5.2%로 나타났고, 산업재해 신체부위로는 손가락이 70.7%로 나타났다(이승길, 2001). 외국인 노동자들의 산재발생현황을 분석한 자료에 따르면 협착(기계 기구 등에 신체 일부가 끼는 것)재해가 가장 높게 나타났으며, 안전장치가 없어 발생되는 절단사고가 높은 것으로 나타났다.
“외국인 근로자 산업재해 급증”이라는 연합뉴스 기사(2001/12/11)를 보면, 외국인 근로자의 산업재해가 꾸준히 증가하고 있는 것으로 나타났는데,15)노동부 자료에 따르면 지난 98년부터 2001년 8월까지 산업재해를 입은 외국인 근로자는 모두 3천585명으로 이 가운데 130명이 숨진 것으로 집계됐다. 연도별로 산업재해자는 1998년 755명, 1999년 715명에서 지난해 1197명으로 67.4%나 증가했으며, 2001년 8월말까지 918명에 달하고 있었다. 사망자 수는 지난 1998년 35명, 1999년 20명, 2000년 39명, 2001년 8월말까지 36명으로 증가추세를 보이고 있었다. 국적별로는 중국이 36.2%로 가장 많고 다음은 인도네시아(14.5%), 방글라데시(9.8%), 베트남(9.3%), 필리핀(5.9%), 파키스탄(4.2%) 순이었다. 산재가 많이 발생하는 업종은 금속제품제조 또는 금속가공업(16.2%), 화학제품제조업(13.9%), 섬유 또는 섬유제품 제조업(12.5%), 건설업(10.8%) 등 4개 업종으로 조사됐다. 또한 산재 근로자의 78.9%가 50명 미만의 소규모 사업장에 몰려 있으며, 재해별로는 협착이 61.6%로 월등히 많았다. 노동부는 주로 근로조건이 열악해 국내 근로자들이 취업을 꺼리는 기피업종에 종사하는데다, 언어 소통이 잘 안돼 안전교육이 제대로 이루어지지 않고 있기 때문에 산재가 많이 발생하는 것으로 분석했다. 그러므로 외국인 근로자의 안전보건을 관리하기 위해서는 1차적으로 노동부 안전정책과와 한국산업안전공단에서 외국인 근로자를 대상으로 한 특별안전보건교육을 지속적으로 실시해야 한다. 한국산업안전공단에서 실시하고 있는 산업안전보건동향조사와 외국인 근로자 실태조사의 비교수치는 <표2>와 같다.
이와 함께 담당기관(노동부, 한국산업안전공단)에서는 작업환경 측정도 실시하였으나, 이번 노말헥산 사건을 고려해볼 때 이에 대한 조사에서는 신뢰도에 문제가 있었다. 해당 보고서에서(산업안전보건연구원, 2002) 대표적 유해인자는 소음(85건, 43.6%)과 분진(42건, 21.5%), 유기용제(28건, 14.4%), 화학물질과 중금속(18건, 22건)으로 나타났으나,16) 실제로 규정을 초과하여 단속이 요청되는 것으로 소음과 분진만을 꼽았기 때문이다. 이것은 유기용제와 기타 유해인자가 안전보건상에서 문제가 없었기 때문이 아니라, 실태가 감추어지고 개별적으로 조사를 할 수 있는 인력이 부족하기 때문이라 할 수 있다. 실제로 노동부 지방관서와 한국산업안전공단의 지역본부와 지도원이 관리할 수 있는 사업장은 전체 사업장의 5%에 미치지 않는다고 한다. 사망재해 다발 10대 유형이나 재해다발업종이 제조업(특히 50인 미만 영세 제조업체)과 건설업인 것은 우리나라의 근로자나 외국인 근로자나 큰 차이가 없다. 따라서 외국인 근로자의 산업안전보건 작업환경을 개선하고 그들에게 노동건강권을 확보하게 하는 지름길은 우리나라 산업안전보건에서 가장 취약분야와 업종, 그리고 근로자를 전반적으로 개선하는 것이다. 즉 외국인을 집중적으로 관리하는 것은 그들의 신분상의 문제가 엮여 있다는 점과 또다른 역차별을 낳을 수 있기 때문에 산업안전보건의 전반적인 노동건강권을 취약계층 근로자가 확보할 수 있도록 하는 방안이 가장 타당성이 있다고 생각한다.
본 연구에서 제안하는 개선방안은 다음과 같다.
첫째, 외국인 근로자를 포함한 취약계층 안전보건 관리 시스템 개선이다.
둘째, 50인 미만 영세사업장 및 건설직 일용근로자의 관리 및 시설개선이다.
셋째, 산재보상심사평가원(가칭)의 설립을 통한 산재보상의 선보장, 후지급이다.
넷째, 완화된 규제의 복원이다.
다섯째, 근로자가 참여하는 산업안전보건체계의 구축이다.
여섯째, 사업주의 책임 강화이다.

<주>

1) 노말헥산(n-Hexane)은 공업용 세척제나 타이어 접착제의 소재로 쓰이는 화학물질로 다발성 신경장애를 유발하기 때문에 관리대상 유해물질로 분류되어 있다. 1999년 노동부 조사에 따르면 노말헥산 사용 작업장은 전국 367곳, 근로자수는 2600여 명에 이르렀다.
2) 본 연구에서의 외국인 근로자는 일반적인 의미의 ‘이주노동자’를 의미하며, 특히 영세 제조업종과 건설업종에서 근로하는 이주노동자를 의미한다. 흔히 쓰이는 이주노동자라는 용어를 쓰지 않고, 외국인 근로자라는 용어를 사용한 이유는 내국인 근로자와 비교하기 위함인데, 본 연구에서 이주 노동자, 비정규직 노동자, 여성[]중장년 근로자를 취약계층으로 묶어 보호해야 한다는 주장을 제기함에 있어서 내외국인의 차별을 넘어서자는 의미로 ‘외국인 근로자’라는 용어를 사용했음을 밝혀둔다.
3) 본 연구에서 사용하는 ‘노동건강권’은 ‘근로기준법’과 ‘산업안전보건법’에서 근로자가 안전하고 건강하게 일할 수 있는 권리는 내외국인의 차별없이 작업장에서 노동을 제공하는 모든 사람이 누릴 수 있는 권리라는 점에 착안하여 제안한 개념이다. 즉, 본 연구에서 범주화하는 산업현장의 ‘취약계층’ 보호를 위한 통일된 권리 개념으로 ‘노동건강권’을 제안하는 바이며, 이를 통하여 취약계층 보호를 위한 ‘연대’를 구상할 수 있을 것으로 본다. 더 자세한 내용은 본고의 3항 2절을 참조하기 바란다.
4) 이하 본 연구에서는 다양하게 해석되고 있는 ‘undocumented workers’를 불법취업근로자로 통일하겠다. 이것은 일반적으로 쓰이는 산업연수생 이외의 불법체류 이주노동자를 의미한다.
5) IMF 이후의 외국인 노동자 유입은 비슷한 추이를 보이고 있다.
6) 한국산업안전공단의 용역 연구보고서(2002)에 따르면, 1997년 당시 반월, 시화공단의 외국인 근로자 산업재해현황에서 산업연수생은 33.1, 불법취업근로자는 24.2의 도수율을 나타냈다. 이것은 1997년 당시 전체 산업에 대한 도수율의 9배에 달하는 수치였다. 또한 외국인 근로자에 대한 재해율 역시 산업연수생이 8.6%, 불법취업 근로자가 7.4%로 조사되어 전국 평균치의 8배에 달했다. 여기서 도수율이란 산업재해의 발생빈도를 나타내는 것으로 연근로시간 합계 100만 시간당의 재해발생건수이다. 도수율=(재해발생건수/연근로자 근로총시간수)×100만. 반면에, 강도율은 재해의 경중, 즉 강도를 나타내는 척도로서 연근로시간 1000시간당 재해에 잃어버린 일수를 말한다. 강도율=(근로손실일수/연근로자 근로총시간수)×1000.
7) 최재욱(1998)에 따르면, IMF이후 6만여 명의 불법취업 외국인 노동자가 있다고 가정하고, 이들의 산재발생율을 국내 중소기업의 3% 수준으로만 잡아도 산재환자는 연간 1600여 명에 이를 것이라고 추정할 수 있다. 그러나 실제 산재보상신청 건수는 이의 5분의 1에도 미치지 못하여 산재보상신청기피 현상이 뚜렷함을 알 수 있다. 그런데, 이런 문제는 내국인 근로자의 경우에도 마찬가지여서, 다수의 근로자가 산재를 자발적 혹은 비자발적으로 숨기거나, 회사에서 공상처리를 하고 있다. 이 문제는 산재율을 수치상으로만 낮추려는 제도의 문제에서 기인한다.
8) 취약계층에 대한 더 자세한 분석은 2004년도 산업안전보건 동향조사(한국산업안전공단 산업안전보건연구원 주관)를 분석한 본 연구의 보론을 참조하기 바란다.
9) 사업장에서 직업병이 발생할 경우 근로복지공단은 산재신청이 들어온 해당 사업장에 대해 한국산업안전공단 직업병연구센터에 역학조사를 의뢰하게 되어 있다.
10) MSDS는 물질안전보건자료로 지난 1996년 도입되어 각 사업장에서 다루는 물질의 구성성분 및 발암성 등 위험성과 유사시 응급처치 등 16개 사항을 기재하여 현장 노동자들이 물질 성분과 위험성을 알 수 있게 해 직업병을 예방토록 한 제도이다. 일종의 화학물질에 대한 제품취급설명서라고 할 수 있다.
11) 이번 노말헥산 사건은 작업환경 가운데에서 화학적 요인이 가장 많은 종류를 차지한다는 연구결과에 따라 각종 언론에서 그것이 극단적인 사고가 아닌, 제도 전반에 대한 검토를 요하는 사건으로 이해되었다. 산업안전보건연구원에 따르면 1999년부터 2004년까지 심의한 680여 건의 유해요인 가운데에서 화학물질에 의한 건이 447건으로 65.7%를 차지했다.
12) 이 연구는 산업안전보건연구원과 고려대학교 의과대학, 고려대학교 보건대학원, 고려대학교 환경의학연구소, 건국대학교 의과대학의 일부 연구자들이 참여한 공동연구였다.
13) 용역대상측에서 사업장 관리자를 대상으로 조사했기 때문에 응답 편위가 있다고 인정했다.
14) 민주노동당 국회의원 단병호 의원실에서 발간한 2004년도 정책자료집에 따르면 이에 대한 더 구체적인 자료가 있다. 이에 따르면(위의 자료집, 「산재통계정상화와 실질적 산재예방정책 수립을 위한 제안」18p), 1999년부터 2002년까지 건강보험과 산재보험의 입원과 외래 처리 비율에서 산재보험은 입원의 경우 평균 60%, 외래의 경우 평균 2% 정도만이 처리되었다. 그러나 건강보험의 외래 비율은 100%에 가까웠다. 즉 산재보험으로 처리되어야 했을 것이 극심하게 건강보험으로 처리된 것이다.
15) 외국인 노동자의 산재와 임금체불은 지속되고 있다. 노동부가 16일 김락기 의원(한나라당)에게 제출한 ‘외국인 근로자 임금체불 및 산업재해 현황’에 관한 국감 자료는 1999년부터 올 상반기까지 산업재해를 입은 외국인 노동자가 3572명이며 이 가운데 136명이 숨졌다고 집계했다. 재해자 수는 1999년 715명, 2000년 1197명, 2001년 1491명으로 늘고, 사망자 수도 1999년 20명, 2000년 39명, 2001년 57명으로 증가했다. 그러나 외국인 노동자의 80%를 차지하는 불법체류자 가운데 상당수가 추방이 두려워 산재를 당하고도 신고를 하지 않는 점을 고려하면 실제 산업재해를 당한 외국인 수는 통계보다 훨씬 많을 것으로 추산된다. 이와 함께 외국인 노동자에 대한 올 상반기 체불임금 발생액은 모두 1039개 업체에서 23억4천만 원이나 되는 것으로 나타났다.
16) 국가인권위(2002) 자료에 따르면, 소음(65.4), 분진(48.3%), 불편한 자세로 장시간 노동(42.6%)의 순이었다.

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